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COSTA RICA: El proyecto de seguridad comunitaria Lic. Mario Zamora (*) Tratar el tema de la seguridad en un momento histórico en que el eje de esta temática se ha trasladado de la Seguridad Nacional a la Seguridad Ciudadana, nos permite auscultar, sin lugar a dudas, uno de los pilares emergentes de la sociedad centroamericana de fines de siglo. La seguridad del ciudadano resulta una condición sine qua non para el ejercicio de los derechos y libertades que cada ordenamiento confiere a sus nacionales; de ahí el importante proceso de reforma policial que se está dando en toda el área centroamericana.
A efectos de eludir la complejidad conceptual previamente mencionada y tendiendo a un enfoque concreto de la relación Policía-Seguridad Ciudadana, a fin de deducir de la misma, tendencias y modalidades, resulta necesario, en un primer momento, definir el término "Policía." Etimológicamente, policía deviene del griego polis, que significa ciudad; en este sentido el término hace referencia al buen orden que debe prevalecer dentro de una ciudad o Estado. Alvarez-Gendin la preceptúa como aquella actividad del Estado encargada de velar por el orden publico; mientras André de Laubader la define como "aquella especial forma de intervención que ejercen determinadas autoridades administrativas que consiste en aplicar límites a las libertades individuales con vistas al aseguramiento del órden público."
La Policía Esta visión está basada en un enfoque re-activo de la función policial; ya que la activación de este órgano de control social se da una vez que se produce una infracción de orden jurídico existente y la eficiencia del aparato policial se mide en términos de detenciones, individualización de infractores, recopilación de evidencias, etc.
Dentro de la línea doctrinal (re-acción) de percibir a los entes policiales como órganos de activación frente a la comisión de hechos delictivos, debemos apuntar que el crecimiento en términos cuantitativos de las acciones de criminalidad (ya que no todas las figuras delictivas experimentan aumentos; desde el punto de vista cuantitativo, tomando en cuenta la variable población, no solo hay formas delictivas que permanecen constantes sino que algunas de ellas presentan disminuciones considerables), no ha sido correspondido por un aumento en el número de efectivos como tampoco por una inversión pública destinada a la profesionalización y cientificidad de la acción policial. Criminalidad Solo las denuncias recibidas en las oficinas del Organismo de Investigación Judicial (OlJ) pasaron de 23.291 en 1981 a 50.218 en 1994. En cuanto a las causas penales entradas en las oficinas judiciales según tipo de delito, éstas pasaron de 34.297 en 1983 a 50.978 en 1994. En relación a personas condenadas por los Tribunales, se pasó de 4.818 condenados en 1980 a 5.913 en 1994. Este dato resulta altamente interesante, ya que su relación con el número de denuncias presentadas nos demuestra una sensible disminución entre el porcentaje de personas condenadas por delito de acuerdo al número de denuncias ingresadas al Sistema Penal durante el período 1983-1994; ya que mientras el 20% de las denuncias en 1983 resultaban en condena, en 1994 pasa al 13% de tales denuncias.
Esta situación nos permite arribar a una primera conclusión: La visión tradicional de policía tiende a acrecentar el déficit que se presenta entre las fuerzas del orden público y el creciente aumento (en términos cuantitativos) del número de infracciones que a tales fuerzas toca atender. Adicionalmente, al incluir dentro de este análisis la variable "población", nos percatamos que a cada efectivo policial, cada día que pasa, le corresponde velar por un mayor número de habitantes, dando la suma de estos hechos el déficit que al inicio de esta exposición hacíamos referencia. La conclusión es clara, inequívoca e indubitable: el tradicional enfoque de los servicios policiales resulta ahistórico, y si se quiere, desbordado por los acontecimientos, amenazando así con la desprotección y la inseguridad a un número importante de ciudadanos y favoreciendo la "impunidad" en la comisión de hechos delictivos a criminales que se favorecen de la incapacidad policial. Doctrina Esta cruda realidad es lo que ha servido de base de legitimación para una serie de propuestas de corte represivo que, lejos de solucionar el problema, más bien tienden a agravarlo en la medida en que aumentan la espiral de violencia. Esta tesis ha tenido apoyo en los teóricos de la Doctrina de la Seguridad que se han dado a la tarea de desempolvar sus viejos esquemas a fin de adecuarlos al campo de la Seguridad Ciudadana, lo cual resulta atentatorio contra todo Estado de Derecho que se precie de serlo. Sin embargo, el impacto de estas propuestas en la ciudadanía, basadas en el enfrentamiento de la violencia por medio de violencia, ha sido considerable; reproduciendo así los mismos esquemas retrógrados de participación ciudadana que, en vez de resolver el problema, tienden a agravarlo, como lo demuestran ciertas experiencias a lo largo y ancho del sub-continente latinoamericano. Retomando la línea de análisis que hemos venido tratando, conviene ahora tocar las opciones que se presentan para solventar la crisis del Modelo Policial Reactivo, a efectos de adecuar este servicio público a las exigentes demandas del momento. El Modelo de Seguridad Comunitaria utilizado con éxito en Japón, Canadá, Inglaterra y Estados Unidos, entre otros paises; ha demostrado ser una opción idónea y provechosa a efectos de revertir la tendencia deficitaria a que se ha hecho referencia y poder acceder a niveles de seguridad socialmente aceptados. Seguridad Comunitaria Este Modelo de Seguridad Comunitaria está orientado a sentar las bases de un proceso ordenado de incorporación de la comunidad a las tareas de prevención del delito. Se busca así superar la noción tradicional de policía como simple "Fuerza de Choque" contra la delincuencia, lo que según las evidencias empíricas obtenidas de distintas evaluaciones, no ha logrado combatir exitosamente el crimen, ni ha conseguido el apoyo y la comprensión de la ciudadanía, sino más bien su distanciamiento. El Principio que constituye la base teórico-filosófica de este nuevo modelo policial, es que la policía debe estar al servicio de la comunidad, su efectividad está basada en la colaboración eficaz por parte de la comunidad, implicando éste modelo la adecuación de los servicios policiales a las necesidades reales de la colectividad. En nuestro caso, hemos pasado tres años elaborando distintas estrategias de implementación, a efectos de operativizar este modelo de seguridad en el contexto de un país tercermundista. Este tránsito nos permitió elaborar un proceso de educación y capacitación ciudadana, logrado a partir de yerros y fracasos iniciales, que a la postre dotaron de la experiencia práctica y operativa necesaria para construir esta compleja relación de colaboración entre policías y ciudadanos. Así, se forjó el Plan Nacional de Seguridad Comunitaria basado en cinco áreas: 1.) Desarrollo Comunitario; 2.) Derecho y Criminología; 3.) Técnico Policial; 4.) Enlace Institucional, y; 5.) Control y Seguimiento. El Área de Desarrollo Comunitario busca cuatro objetivos básicos. El primero es la construcción o reconstrucción del tejido social al interior del grupo organizado de vecinos. Una vez logrado esto, se procede a la conformación de la estructura de poder dentro de tal grupo, el cual es de carácter "horizontalizado" y la toma de decisiones es de forma colegiada; en un tercer momento, se imparte el fundamento de estos tipos de grupos, se enseñan los elementos que conforman una cultura preventiva, tanto a nivel individual como vecinal, tendiente a reducir los niveles de vulnerabilidad tanto del ciudadano como del barrio frente a la acción de grupos delincuenciales. Por último, se establece un sistema de Detección de Delincuentes (casualmente una alarma comunal). En el Módulo de "Derecho y Criminología", se presenta la base teórica sobre la que se cimienta este modelo. Así, se le exponen a los ciudadanos los rasgos esenciales de los procesos judiciales, los derechos del ciudadano, la relevancia de las denuncias de hechos delictivos y el papel de los testigos en tales procesos (deber cívico), así como delitos derivados de un exceso de defensa por parte de tales ciudadanos. A nivel Criminológico, se exponen las causas creadoras de delincuencia, la tendencia de este fenómeno, así como los principales modus operandi de los delitos clásicos, a efectos de que los ciudadanos se prevengan de la mejor forma. A nivel policial, se da capacitación a los vecinos en técnicas de descripción de sospechosos y reciben especial atención en la formación de un plan de emergencia en administración del momento del suceso y ayuda a víctimas vecinales. En el Área de Enlace Institucional, la Unidad de Policía Comunitaria se ha dado a la tarea de realizar un inventario de proyectos gubernamentales y no gubernamentales a efectos de cumplir un rol de facilitador entre tales proyectos y los distintos grupos comunitanos según sea su realidad específica y concreta (el modelo parte de la realidad de que cada comunidad es particular y presenta condiciones que sirven para individualizaría). Por último, el Área de Control y Seguimiento sirve para monitorear el proceso de capacitación y dar seguimiento a las comunidades graduadas en el programa. En la Comunidad En un Distrito perteneciente a ciudad capital y de alta densidad de población, conocido como Los Hatillos (populoso barrio del sur de la capital), se implementó este programa. La participación de la comunidad a través de grupos organizados de vecinos contó con una contraparte institucional que descentralizó los servicios policiales presentes en el área y los disgregó en pequeñas unidades ubicadas de común acuerdo y con el apoyo de tales grupos. Esta experiencia piloto, en su primer año de funcionamiento demostró lo siguiente: se puede decir que la policía comunitaria constituye la dosis teórica-filosófica de un modelo policial, y es que la policía debe estar al servicio de la comunidad, lo cual nos lleva al principio de que el servicio policial no puede estar absolutamente prefijado por el Estado, sino que debe adecuarse a las necesidades de la comunidad. Lo anterior, hace que la comunidad sea la que determine en última instancia, a dónde debe dirigirse la acción de la policía. Los objetivos que ha buscado la policía comunitaria son: mejorar la calidad de vida de los barrios, aumentar el grado de responsabilidad de los ciudadanos y cambiar la actitud de éstos hacia la policía; asimismo, ha buscado que la comunidad tenga un rol de integración y una mayor colaboración del público en algunas de sus tareas, esencialmente las tareas de prevención. El agente está destinado, más que a la represión del delito, a la prevención, convirtiéndose en un agente de paz que contribuya a las soluciones de los problemas y preocupaciones de los ciudadanos, e intentando crear o creando un clima de bienestar general en la localidad. La estrategia operacional con que este modelo ha sido implementado, consiste en un mayor acercamiento a la colectividad a través de un cambio en los modelos de patrullaje, un horario flexible, la adopción de puestos de policía ya no bajo un esquema centralista, sino que descentralizado, en la jurisdicción sobre la cual la autoridad judicial ejerce su labor, y de grupos integrados que permitan la participación conjunta de ciudadanos y policías. La estructura que en un inicio adoptamos, consistía en un Consejo Nacional (a nivel nacional), y la creación de una gran cantidad de Consejos locales a nivel de los diferentes municipios. A partir de esta base teórica es que en Costa Rica iniciamos el proyecto de Seguridad Comunitaria, contando con grandes participantes, por un lado el Ministerio de Seguridad Pública, en el papel de rector, la comunidad organizada y el apoyo material de los municipios en cada una de las localidades. Los antecedentes que ha tenido este proyecto son las experiencias, sobre todo la más exitosa desarrollada en Nueva York, de la política de vidrios rotos, que consistía en acercar la policía a la comunidad, lo cual produjo resultados muy satisfactorios en contra de la criminalidad, sobre todo la criminalidad organizada. De estos antecedentes elaboramos un plan propio, sobre cómo, desde la policía, se podía ensayar un abordaje hacia grupos organizados en el cual pudieran materializarse las expectativas que teníamos. Esto es el resultado de tres años en los cualés hubo una gran cantidad de yerros y desaciertos, porque las estrategias de implementación en nuestro caso no resultaron satisfactorias. Las implementábamos, las monitoreábamos, las realizábamos e inmediatamente las transformábamos; muchas de las veces, tal vez sin querer nosotros hacerlo, alarmábamos a la comunidad por el abordaje, al no tomar en cuenta una serie de aspectos y detalles. La relación no era fructífera ni consistente. Entonces desarrollamos una estrategia gradual de abordaje, en la cual el ciudadano, antes de entrar al tema de la seguridad, debía entender la lógica con la cual opera esa temática. Policía y Comunidad En un primer momento, a través de planificadores sociales, se organizó el grupo sobre el cual íbamos a dar la capacitación; posteriormente situamos al grupo dentro del marco en el cual debía actuar, esto lo hacíamos en el área de derechos. En otras palabras, explicamos el marco sobre el cual se iba a dar la actuación grupal, y una vez logrado esto, miembros de la Escuela Nacional de Policía iniciamos el proceso de enlace, entre la unidad policial de la zona y los grupos comunitarios. Posteriormente, como la policía es el órgano público que más conocimiento recopila sobre una comunidad, entramos a conocer problemas de carácter local en el área y de carácter social, a nivel de salud, etc. De esta manera, a nivel del Estado, empezamos a desarrollar un banco de datos, recopilamos todos los programas vigentes y los planes que se estaban desarrollando en ese momento; también intentamos hacer lo mismo con organizaciones no gubernamentales, y conociendo la problemática de una comunidad, se le enlazaba a esos problemas que estaban en marcha, a efecto de que el ciudadano pudiera ver satisfechas sus necesidades ya no solo a través de la policía, puesto que esta se convertía en el facilitador del encuentro entre las comunidades y los otros grupos establecidos. Finalmente el área de control y seguimiento, en donde se hacia un monitoreo, en términos prácticos, de la primera área que era la del fortalecimiento de ese grupo base sobre el cual se iba a actuar. Consistía en lo siguiente: el programa evidenciaba que muchas veces los grupos de ciudadanos que teníamos en frente no eran verdaderamente un grupo, producto del aislacionismo social, o por exceso de individualismos; en términos de seguridad comunitaria, lo que se intentaba era rescatar el principio de la solidaridad como principio rector. En la medida que un ciudadano no sintiera que su seguridad era la seguridad del vecino y recíprocamente, no podíamos tener éxito en esta implementación. Entonces, tratamos de fortalecerlos, y cuando nos dábamos cuenta que los niveles de integración al interior del grupo no eran los adecuados, colaborábamos con la integración e interveníamos para que se conocieran unos con otros para que existiera un sentido de cuerpo organizacional. Había comunidades donde esto no era necesario, ya que el nivel de integración de la gente era excelente, y partíamos de la estructura de poder o la estructura de toma de decisiones que debía darse. En un primer momento trabajamos con la estructura de Junta Directiva, Presidente, Vicepresidente, Secretario, Tesorero, lo cual no dio ningún resultado, porque bajo este sistema muchas de las responsabilidades comunes, se las dejaban al Presidente. Por lo tanto, se adoptó un sistema colegiado de toma de decisiones y con eso se fortalecía el carácter democrático. Por último, en este módulo empezamos a establecer la capacitación inicial; les recuerdo que el programa recopilaba alrededor de 1.500 procesos de prevención, los cuales se impartían dependiendo de las necesidades de seguridad que tenía esa localidad. Aquí nos movíamos bajo la teoría de lo obvio, simplemente basándonos en el conocimiento que ya tenía el ciudadano, el cuál se le presentaba de forma ordenada y sistematizada. Los objetivos que ha buscado la policía comunitaria son: mejorar la calidad de vida de los barrios, aumentar el grado de responsabilidad de los ciudadanos y cambiar la actitud de éstos hacia la policía. Por otra parte a nivel de prevención, en un ejercicio mutuo con los ciudadanos, y apoyados en un mapa de la jurisdicción en la cual íbamos a actuar, se determinaban los puntos más vulnerables que causaban mayor preocupación en la ciudadanía y se veía qué se podía hacer en ese primer momento. Muchas de las preocupaciones se referían a que los ciudadanos iban y venían de sus trabajos y tenían que pasar por rutas peligrosas, sobre todo en la noche. Entonces se hizo un esfuerzo para que esas rutas estuvieran iluminadas con suficiente luz y de esa manera disminuyera la sensación de inseguridad que tenía la ciudadanía. Otro de los problemas era que en los parques se reunían grupos delincuenciales, por lo que se buscaba alcanzar una recuperación de los espacios que la delincuencia le había robado a la ciudadanía. Por último se estableció un sistema de seguridad consistente donde, en la mayor parte de los casos, se colocaba una alarma y se le daba a la comunidad capacitación en torno a su uso, sobre todo en los momentos en los que se debía usar. Luego de esta fase iniciamos la segunda etapa. Primero expusimos a la ciudadanía lo que verdaderamente estaba pasando en términos delincuenciales y no lo que la prensa decía que estaba pasando, pues no era exactamente lo mismo. Lo anterior con el fin de ubicarnos, tanto ellos como nosotros (la policía), frente al fenómeno que teníamos que atacar y no frente a lo que creíamos. Deberes y derechos En la parte de derecho, especialmente en criminología, hicimos énfasis sustancial sobre los deberes del ciudadano en materia de seguridad, es decir, el deber del ciudadano de denunciar, de servir como testigo y la no incurrencia en el uso de la fuerza, por parte de ellos, contra la delincuencia, porque este último es un rol exclusivo de la policía. Terminado el módulo de derecho en criminología, pasamos a la parte técnico-judicial, donde se le dió instrucción a la ciudadanía sobre los requerimientos operacionales que nosotros necesitábamos por parte de ellos. Ahí se estableció, por ejemplo, una charla sobre descripción de sospechosos, que era uno de los grandes problemas, la gente nos pasaba información, pero esa información no era de calidad ni servia para efectos operacionales; así, se empezó a mejorar en cuanto al perfil del sospechoso para que la colaboración de la gente con los órganos de policía fuera superior. Asimismo, se estableció una relación entre la comunidad y la unidad policial de la zona, a efecto de que la seguridad se convirtiera en un derecho, es decir, que el ciudadano conociera cómo estaba estructurada la seguridad en su barrio, cómo funcionaba, bajo qué lógica responde la policía, cuáles eran los deberes de ésta. También se ha logrado obtener el control civil de la población sobre la actividad de los cuerpos policiales y esto ha servido no solo para detectar fallas, sino para detectar vicios y actos de corrupción al interior de los cuadros policiales. En el ámbito general, se trabajaba en el área de control y seguimiento para efectos de monitoreo. Participación Finalmente, se estimuló la participación comunitaria en el área de tribunales y la penitenciaria, y en el área de el Ministerio de Seguridad, entendiendo que la policía como parte del sistema penal, debe tener una estricta correlación entre la acción de la policía y la legalidad. En este contexto, conjuntamente con un grupo de jueces en la base de la policía, se logró crear un nuevo Código de Procedimientos Penales que empezará a regir en el país a partir del 1o. de enero. En él se logró no solo que se estableciera la pena carcelaria y la pena como sanción única, sino también el inicio del establecimiento de una serie de medidas alternativas, de trabajo comunitano y otras por el estilo, que van a permitirle a estos grupos ya formados poder participar también a nivel del sistema judicial, colaborando con la fiscalización de muchas de las sanciones que van a imponer los jueces. En el sistema penitenciario, se está tratando de promover lo que es la participación a nivel de rehabilitación. Enseñanzas y Logros La experiencia concreta que tuvimos en los Hatillos, donde el problema de la seguridad se puede revertir, se presentaron los siguientes resultados. Primero hay que decir que se trata de una experiencia que se dió a partir de los siguientes componentes: se estableció un consejo de Vigilancia y Seguridad, y la base fue dotada de personal especializado; se adoptaron nuevas formas de patrullaje que acrecentaron una relación de proximidad entre la policía y la comunidad, y en la Sede Central de esa Unidad policial, no solo estaba la policía, sino que había presencia de otros grupos e instituciones, lo cual permitió atender casos de violencia intrafamiliar, y programas de prevención. Dicho Consejo desarrolló funciones junto a programas de tipo preventivo y de control, en coordinación con el Comandante de la zona, y estaba integrado por diferentes representantes de la iglesia, del área de salud y deportes y de las asociaciones de desarrollo comunal presentes en la zona. Se reunían cada 15 días con el Comandante de la localidad para efectos de control. Sucedió entonces lo que se denominó un Cruzada Comunitaria contra la Delincuencia, y el principal órgano fue el Comité de Comunidad organizada. Estos núcleos se organizaban esencialmente para prevenir y controlar la delincuencia, disminuir la sensación de inseguridad de la población, mejorar la vida de la comunidad y establecer una mejor relación con la fuerza pública. Se organizaban constituyendo un comité vecinal de seguridad, de diferente representación y tamaño. Los logros un año después de haber implementado esta experiencia son los siguientes: En 1996, dice haber sido él, ella, o alguien de la familia, víctima de delito en los últimos 12 meses, un 65.4% de la población encuestada; mientras que en 1997 dicho porcentaje se reduce a un 56.5%. Por otra parte, un 55.7% de la población encuestada (1997) señala que se han disminuido los robos y un 50.9%, que ha disminuido el robo de vehículos. En relación al sentimiento de inseguridad, es notoria también su disminución ya que ante la pregunta de si "tiene miedo a ser robado en la casa" un 53.7% de los encuestados respondió afirmativamente, mientras que en 1997 fue un 21.6%; coincidentemente, ante la interrogante de si "evita salir de noche, ya que no siente seguridad", un 49.4% responde afirmativamente en 1996, mientras que en 1997 decrece a un 21.6%. Por último, la población encuestada en 1997 señala que "considera que aumentó la criminalidad en los últimos 12 meses", en Costa Rica, en un 70.7%, pero en Hatillo, un 38%. Lo cual denota una percepción de que en su entorno local (donde opera la experiencia del piloto de Policia Comunitaria) el incremento de la criminalidad es menor que en el entorno nacional (donde operan los esquemas tradicionales de organización policial), e incluso este 38% es interesante de analizar, ya que en una encuesta semejante hecha un año atrás (1996) el dato era de un 64.8%, lo cual también denota un sensible decrecimiento. Así, bajo el lema de que "La Inseguridad se puede revertir", Policías y Ciudadanos han construido juntos un esquema de seguridad ciudadana que sirve y funciona a efectos de disminuir la tasa real en la Comisión de hechos delictivos así como la "percepción" que sobre dichos hechos tiene la ciudadanía. En conclusión, el trabajo conjunto entre autoridades de policía y ciudadanos organizados bajo un Sistema de Policía Comunitaria permite enfrentarse, con condiciones de éxito importantes, al problema de la Inseguridad y constituye una respuesta democrática ante este flagelo social. (*) Director Nacional Programa de Seguridad Comunitaria y Asesor Comisión de Seguridad Centroamericana Diálogo Centroamericano es producido por el Centro para la Paz y la Reconciliación de la Fundación Arias para la Paz y e1 Progreso Humano con el apoyo de la Fundación Ford. Apartado 8-6410-1000, San José,
Costa Rica. |
En aras de lograr
el abordaje metódico y sistemático de esta vital
temática, resulta imprescindible delimitar el ámbito de
análisis de esta exposición ya que una concepción
amplia de la Seguridad bien nos podría conducir a
filosofar sobre ella, dada la alta conexión del tema con
toda actividad humana ejercida en sociedad.
En los países de tradición jurídica
continental europea, el tratamiento conceptual del
término "policía" ha sido tradicionalmente
confinado al Derecho Administrativo y manejado dentro de
una generalidad y formalismos tales que resulta
prácticamente inútil para comprender el dinamismo de
tal instituto. En tal sentido, conviene analizar el
concepto desde la óptica en que se circunscribe su
realidad, pasando de una conceptualización abstracta de
poder general del Estado para regular la vida en
sociedad, hasta una percepción más concreta, es decir,
como facultad específicamente coactiva del Estado para
remover aquellos obstáculos que se oponen al ejercicio
de su actividad y a la que establece el orden jurídico.
Así, la policía ha sido percibida como una institución
de carácter estatal dotada de poder coactivo inmediato y
encargada estrictamente de prevenir y restringir
conductas consideradas como jurídicamente inaceptables.
Sin embargo, este
esquema de corte represivo ha sido literalmente
desbordado por la rápida evolución de la realidad
social y por los acontecimientos que ésta produce a
partir de su alto dinamismo. Esta situación ha generado
una relación deficitaria entre la demanda social de los
servicios policiales y la oferta institucional de estos,
así como de las expectativas que la población tiene de
la policía y lo que ésta realmente está en condiciones
de hacer. Este déficit se ha dado por distintos motivos,
los cuales resultan indispensables de analizar para así
comprender la crisis policial en medio de la crisis de la
inseguridad pública.
Este aumento cuantitativo en las tasas de
criminalidad, ha sido enfrentado casi con el mismo
número de efectivos con que se contaba al inicio de la
década de los ochenta, que presenta leves diferencias
con los 7.401 efectivos de policía administrativa
adscritos hoy en día al Ministerio de Seguridad Pública
(MSP).