Panel VII:

Presentación de la obra "Documentos de un Proceso de Reforma Policial en Centro América"

Participaron : la Ministra de Seguridad de Costa Rica, Laura Chinchilla y el General Víctor Delgado, ex director de la Policía Nacional de Colombia.

Desmilitarización de las policías centroamericanas

Laura Chinchilla afirmó que Centroamérica, en el plazo de una década, pasó de la preocupación de la seguridad nacional, hacia una agenda centrada en la seguridad ciudadana. Las preocupaciones fundamentales de la seguridad nacional eran temas ligados a la problemática de la guerra, de la insurrección, lo que había conllevado al fortalecimiento de los ejércitos como institución fundamental, que tenía en sus manos el manejo de la problemática de la seguridad nacional, señaló Chinchilla.

Indicó que por el tipo de doctrina y el papel protagónico ejercido por los ejércitos durante esta época, se produjo el decrecimiento de muchísimos sectores de la sociedad centroamericana, pero fundamentalmente de las instituciones policiales, las cuales fueron simples apéndices de la institución castrense. Por el contrario, en esta época se experimenta un crecimiento de los ejércitos en Centroamérica realmente impresionante. Algunas cifras señalan que, por ejemplo en El Salvador, la cantidad de efectivos del ejército pasó de 7.000 a 56.000, en Guatemala de 14.000 a 42.000, y en Honduras de 11.300 a 18.700.

En esta época, que básicamente se inicia en los años 60, en Panamá, Honduras, Guatemala, Nicaragua y El Salvador las policías dependieron directamente de los ejércitos. En Honduras, desde 1963 la policía pasa a depender de las fuerzas armadas. La policía militar ambulante de Guatemala depende directamente del ejército. El caso de la Policía Sandinista que no es sino hasta 1990 que deja de ser un apéndice del Ministerio del Interior; y en El Salvador mediante un decreto de 1961, las principales policías del país se fusionaron en una sola y la hicieron depender de los militares.

También en Costa Rica se produjo una fuerte militarización del accionar policial. "Y es muy interesante porque cuando nos reunimos los que estamos en este asunto a nivel centroamericano, de pronto el resto de los colegas de Centroamérica descubren que Costa Rica, de alguna manera, está en un proceso de reforma policial muy similar al que ellos mismos están emprendiendo: revisión doctrinaria, de formación, revisión organizativa, revisión de planteamiento operacional...".

"Tras la década de los 80, en el momento en que Centroamérica se empieza a alejar de la problemática de la guerra, de la insurrección, de la desestabilización política interna, el problema o la doctrina de la seguridad nacional empieza a dar pie a otro tipo de preocupación, más centrados en lo que podríamos llamar seguridad ciudadana, o como don Elías Carranza insiste en llamarla por razones conceptuales: seguridad de los habitantes. Es básicamente una preocupación fundamentada en la delincuencia común, en el crimen organizado", afirmó.

También se observa cómo se hace un fuerte énfasis en el fortalecimiento de un conjunto de instituciones que tiene que ver con la prevención del delito, las instituciones sociales o bien con las instituciones más cercanas a la problemática del control social como es la administración de justicia, incluyendo la policía. Llegamos así a tener una agenda de seguridad ciudadana, caracterizada por manifestaciones que parten básicamente de preocupaciones muy comunes en casi todos los países centroamericanos:

1. En Centroamérica se ha producido un incremento en los índices de criminalidad en todos los países. Por ejemplo, en Belice en el período 91-94, se da un incremento de alrededor del 20 por ciento, en Costa Rica del 18 por ciento, en Honduras del 16 por ciento, y en Nicaragua, el caso más elevado, del 30 por ciento.
2. Hay un incremento dramático en los delitos contra la vida y la integridad física. Es decir, la delincuencia no solo se incrementa en Centroamérica, sino que además tiende a ser más violenta.
3. Cada vez hay mayor participación de los jóvenes dentro de la población infractora, llámense "Maras" en El Salvador, o "Chapulines " en Costa Rica, pero hay una preocupación central en cómo atender el problema de la delincuencia juvenil.
4. Hay una relación cada vez más estrecha entre la delincuencia común y el crimen organizado, centrado en la problemática de las drogas y el narcotráfico. Las grandes estructuras internacionales empiezan a generar estructuras locales de distribución, y éstas generan problemas de dependencia, sobre todo en la población juvenil, que es básicamente población infractora.
5. Existe una regionalización del delito respecto al tráfico de armas, robo de autos, o el tráfico de migrantes ("coyotes" ) de Ecuador, Perú, de la India y la China a través de Centroamérica.

Algunas causas de lo anterior están ligadas básicamente a los resultados de una guerra fratricida que se dio por muchos años en Centroamérica y obviamente eso genera secuelas de violencia en la población. También está el problema de la desmovilización de fuerzas militares, a quienes no se cumplió y muchos de los cuales se han ido al lado de la delincuencia, explicó Chinchilla.

Centroamérica está en paz, pero no es una Centroamérica justa todavía y eso genera también el surgimiento de factores criminógenos, además de la influencia de los patrones de consumo en la región Centroamericana. También hay un elemento muy sensible cuando hablamos de la problemática del narcotráfico, por la ubicación de Centroamérica entre los principales países productores y consumidores de droga. Todo esto ha impactado dentro de la agenda de seguridad de la región, sostuvo la funcionaria.

Junto a los problemas, también citó avances e importantes modificaciones normativas fundamentalmente en El Salvador, Guatemala, Panamá y Costa Rica, y quizás la principal de ellas tiene que ver con la administración de justicia, reformas a los Códigos de Procedimientos Penales procurando acercarnos a lo que es el modelo acusatorio; la creación de oficinas de Defensoría públicas, y el proceso de desmilitarización de las policías Centroamérica.

El proceso inició hace unos cinco años, y quizás el caso más impresionante es el de Panamá que desmilitariza la policía y abolió el ejército, siguiendo el ejemplo de Costa Rica; pasando por los casos de Nicaragua, El Salvador, Guatemala y Honduras, que es el último país que en este momento tiene intervenida la policía mediante una junta de civiles y que se espera a principio de 1998 quede consolidada la reforma legal que permitirá que la policía hondureña responda a mandos civiles y no militares. No solamente han sido reformas normativas, todos los países están emprendiendo muy seriamente una revisión de sus curricula, de sus planteamientos operacionales y de su organización policial, dijo Chinchilla.

A nivel de los avances regionales, Chinchilla mencionó el Protocolo de Tegucigalpa, de 1991, en donde los presidentes expresaban su ambición por una nueva agenda de seguridad de Centroamérica, en el contexto de la paz, la democracia y del respeto de los derechos humanos.

La ministra recordó que en la Cumbre de presidentes de Guácimo (Costa Rica) de 1994, se hizo un llamado a establecer un nuevo modelo de capacitación a los cuadros policiales. La Conferencia Internacional de Paz y Desarrollo, (Honduras) sienta la bases para elaborar lo que a su criterio es el instrumento fundamental con que trabaja Centroamérica en este momento, cual es el Tratado Marco de Seguridad Democrática, aprobado por los presidentes de la región en 1995. La importancia principal de este Tratado Marco de Seguridad Democrática es que por primera vez se hace una revisión a fondo del esquema de seguridad regional, que todavía estaba dominado por el planteamiento de CONDECA.

Al comentar las características revolucionarias de dicho Tratado, Chinchilla explicó que :

1. Se plantea la seguridad como una condición para el desarrollo y no como un fin en sí mismo; hay objetivos que alcanzar más allá de la seguridad como es el bienestar humano, el desarrollo sostenible, el desarrollo social, etc.
2. Se conceptualiza la seguridad como el resultado de la conjugación de múltiples factores y no solamente como el factor militar; esto hace que sea mucho más complejo el definir políticas públicas en materia de seguridad porque nos obliga a reflexionar en esa multicausalidad que afecta la seguridad de nuestros países.
3. La seguridad es una tarea que surge de una interacción libre, democrática entre gobernantes y gobernados y no es algo que se da del Estado a la ciudadanía, como era en la época de la doctrina de seguridad nacional. En aquel momento el Estado definía que tenía que haber seguridad y la imponía por las armas, mediante el toque de queda, mediante una serie de instrumentos estrictamente represivos. En un segundo momento se inscribe este conjunto de actividades que desarrolla el Diálogo Centroamericano, procurando acercar la sociedad civil a los entes encargados de la seguridad para que efectivamente haya un diálogo verdadero, una continua acumulación de políticas alimentadas desde la base propia de la ciudadanía, que es lo que garantiza la legitimidad de las mismas.
4. Establece muy claramente la diferencia entre seguridad ciudadana y seguridad nacional o seguridad externa. El tratado Marco de Seguridad Democrática, aparte de plantear los grandes lineamientos conceptuales, establece dos grandes capítulos: uno que básicamente se refiere a la agenda pendiente de los ejércitos centroamericanos en este momento, medidas de confianza mutua, reducción o readecuación del tamaño de los ejércitos de acuerdo con la problemática actual, etc. El otro es el capítulo de la seguridad ciudadana, de donde se saca a los ejércitos y se le asigna un rol preponderante a la administración de justicia y a la policía.

"Centroamérica no se ha quedado con la definición de un marco conceptual con el cual tienen que avanzar las instituciones en los próximos años, sino que además se ha impulsado un conjunto de acciones en temas específicos que están preocupando a la agenda de seguridad ciudadana". Se ha constituido la Asociación de Jefes de Policía, se ha permitido un intercambio más efectivo de información, de relaciones entre los cuadros centroamericanos; se ha establecido la Comisión de Seguridad Centroamericana, que vela porque realmente se den los avances de los compromisos de acciones regionales, se ha creado una subcomisión de seguridad ciudadana; se ha creado la Comisión centroamericana permanente para la erradicación del tráfico y consumo ilícito de estupefacientes, y por supuesto el logro del Instituto Centroamericano de Estudios Superiores de Policía (ICESPO), el cual ya empieza a funcionar mediante una oficina que ha sido establecida en El Salvador.

La ministra de Seguridad costarricense sostuvo que "el sector de la seguridad a nivel centroamericano es uno de los sectores de mayor dinamismo, que más reformas han experimentado en los últimos años, a la luz de las nuevas condiciones de Centroamérica".

Sostuvo que un primer reto que habrá que enfrentar, es superar la versión de corto plazo, que prevalece en la formulación de políticas públicas en materia de seguridad en los países centroamericanos, hacia una visión estratégica. "Hay una carencia de una política criminal integral que nos permita ponernos de acuerdo con objetivos comunes, definir papeles de la prevención social, el papel de la reacción social, definir una serie de mecanismos que nos permitan avanzar de manera más consistente", dijo.

Un segundo gran reto que habrá que enfrentar y que todavía no está muy claro, es seguir manteniendo esa distinción tan importante de intervención militar e intervención policial. El gran debate en este momento con algunos círculos intelectuales más ligados a la formulación de políticas es, por ejemplo, la participación de los ejércitos en la problemática del narcotráfico. "Hasta dónde es un papel subsidiario, estrictamente de apoyo a las autoridades judiciales policiales, o si bien ellos, a través de esta participación, están dirigiendo la forma de enfrentar la problemática, y lo que vamos hacer es una guerra a las drogas o más bien una intervención razonada, más integral.

El tercer reto es pasar de la tendencia de los linchamientos populares a un planteamiento de comunidad organizada en materia de prevención. En eso en Costa Rica se ha avanzado con la creación de la Policía Comunitaria.

El Instituto Centroamericano de Estudios Superiores de Policía

El General Delgado recordó que el primer paso en la creación del Instituto Centroamericano de Estudios Superiores de Policía fue una reunión de los Comandantes y Directores de Escuela de todas las policías de la región, la cual se llevó a cabo en San José, y se determinó la metodología para reunir información sobre el estado de las policías en Centroamérica.. Con la información enviada por los cuerpos de policía se realizó el primer diagnóstico, que fue aprobado en otra reunión regional de policía. Posteriormente, se constituyó por mandato de todos los comandantes, de los Ministros de Seguridad de la región y con aprobación de los Presidentes, un grupo que estudió un proyecto de creación del ICESPO para consideración de los gobiernos.

A partir del diagnóstico era evidente que en Centroamérica se habían presentado una serie de cambios rápidos: se habían superado en los países de la región los problemas de violencia, todos los países tenían gobiernos democráticos elegidos popularmente, se habían superado muchos problemas de orden político, pero que hacían aparición en la región fenómenos delictivos nuevos y otros fenómenos habían evolucionado, constituyéndose en verdaderos problemas de tipo regional. Era importante pensar en que la única forma de combatir el delito era a través de una coordinación general, para lo cual era indispensable la tecnificación, modernización y profesionalización de los cuerpos de policía.

Pero también el diagnóstico indicó que el marco jurídico de los cuerpos de policía de la región era bastante deficiente e incoherente, algunos no tienen ni sustento constitucional, sino que funcionan por mandato del poder ejecutivo. Las estructuras que tenían hasta el momento la mayoría de los cuerpos de policía eran operativamente deficientes, la organización débil, había problema de politización, inestabilidad, falta de consistencia salarial, de seguridad social, etc. Era necesario aumentar los presupuestos destinados a las policías y modernizarlas de manera que estén al mismo nivel de las organizaciones criminales, "que operan como verdaderas transnacionales", dijo.

En este orden de cosas, se creó el Instituto Centroamericano de Estudios Superiores de Policía para buscar el desarrollo y el fortalecimiento de la región a través de cuerpos de policía profesionales y modernos, afirmó. "El Instituto tiene que hacer un inventario de lo que tenemos en la región, programas, proyectos, investigaciones". Delgado sostuvo que se trata de aprovechar la experiencia de los demás. El Instituto no es simplemente una organización docente, tiene que convertirse en un asesor de todos los gobiernos de la región, de manera que colabore en la depuración de la legislación, para lograr de cada cuerpo lo mejor. Además, debe ser asesor en campos de la tecnificación, de la capacitación y la especialización. "No es un intruso, porque cuenta con el aval de todos los presidentes de la región", afirmó.

Delgado hizo hincapié en la responsabilidad de cada gobierno de la región de convertir este proyecto en realidad, requiriendo para ello que cada persona involucrada lo haga propio y lo conozca profundamente.

Diálogo Centroamericano es producido por el Centro para la Paz y la Reconciliación de la Fundación Arias para la Paz y e1 Progreso Humano con el apoyo de la Fundación Ford.

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