Gastos Militares en Guatemala:
Su Impacto Fiscal y Macroeconómico: 1969-1995

Thomas Scheetz

El Diálogo Centroamericano por la Seguridad y la Desmilitarización ofrece en este número especial el resultado de una investigación llevada a cabo por la organización Economistas Aliados para la Reducción de las Armas (ECAAR) y la Fundación Arias para la Paz y el Progreso Humano. Este estudio, en el cual colaboraron miembros del Diálogo Centroamericano, se divulga por primera vez en este formato. Por su alta rigurosidad científica, el Diálogo Centroamericano confía que su divulgación será una importante contribución para una mejor comprensión del verdadero impacto de los gastos militares en el desarrollo de un país.

Este estudio nació durante 1996 a partir de un impulso conjunto de la Fundación Arias para la Paz y el Progreso Humano, de Costa Rica, y Economists Allied for Arms Reduction (ECAAR, Economistas Aliados para la Reducción de las Armas, una organización de economistas cuya junta directiva incluye ocho ganadores del Premio Nobel), con sede en Nueva York, EEUU. Su intención concreta es estudiar, desde una perspectiva rigurosamente científica, el impacto económico de los gastos militares en la economía guatemalteca durante el último cuarto del siglo, enfocando sus efectos tanto a nivel macroeconómico como a nivel fiscal. Con esto se pretende contribuir a esclarecer el papel del gasto militar en la economía guatemalteca durante un período especialmente doloroso de la historia de ese país así como poner a disposición de la sociedad guatemalteca información de gran utilidad para definir un marco institucional conducente a la consolidación democrática y el desarrollo económico.

I. El Gasto Militar como un Servicio Público: Visión Teórica

Para un economista el gasto militar se concibe como una póliza de seguro que protege al país contra los riesgos externos en un mundo políticamente inestable e impredecible. La adquisición de esta póliza de seguro debe equilibrar la protección de la integridad territorial del país contra los peligros que pueda afrontar con las demás necesidades de los ciudadanos. Idealmente, este "paraguas de seguridad" permite invertir, trabajar y vivir en el país con cierta previsibilidad.

Ningún país puede costear una póliza contra todo riesgo porque su costo sería demasiado elevado. Si bien desde la perspectiva de la institución armada (como en el caso de cualquier otra organización burocrática) la adopción de este seguro contra todo riesgo se reviste de un interés especial, pues le permitiría un máximo de empleo, ingresos y poder a sus miembros, la visión de esa decisión desde la perspectiva de los ciudadanos es necesariamente diferente. El ciudadano concibe la defensa externa únicamente como un bien más en una canasta de bienes mucho más amplia. La defensa externa es un bien público –un servicio de seguridad externa—que tiene su lugar al lado de muchos otros, como salud, educación, vivienda, seguridad ciudadana, etc. Ante una escasez presupuestaria siempre existente en un orden genuinamente democrático y abierto, los representantes de los ciudadanos tratarían de maximizar los beneficios de éstos en cada área al menor costo, sin descuidar ningún aspecto del conjunto de necesidades nacionales.

Asimismo, en un orden democrático, la percepción ciudadana de los beneficios de invertir recursos en la protección de la seguridad externa estará condicionada por la configuración y utilización de los mecanismos para asegurar ese bien. Es sensato contribuir a financiar mecanismos que estén diseñados para defender la seguridad externa y que sean utilizados como tales. Sería, en cambio, irracional para el contribuyente/ciudadano aportar recursos para que las armas se usen en contra de sus propios hijos. Igualmente irracional sería contribuir a financiar instituciones armadas para defender la seguridad externa para que luego estas utilicen sus armas para asegurar un bien público distinto: el orden interno. Esta última tarea es ejecutada en los estados democráticos a través de la policía y bajo supuestos muy distintos a los de la fuerza armada: con un mandato para utilizar un poder de fuego mínimo, y bajo estricta supervisión de las autoridades electas o del poder judicial.

Tras la finalización de la Guerra Fría, la definición de las funciones militares ha devenido un tema crucial. Tras el desvanecimiento de las misiones cumplidas por muchos ejércitos (fuertemente dirigidos al combate de la subversión en el marco de la Guerra Fría), y ante la necesidad de justificar los altos costos de mantener las fuerzas armadas, muchos políticos han decidido asignar roles no idóneos al personal militar, como por ejemplo la lucha contra el narcotráfico, la enseñanza rural, la defensa civil o la protección ecológica. Esta es, sin embargo, una utilización ineficiente del poder militar y de los escasos recursos públicos. Es casi una ley en la economía que si se quiere eficiencia en la producción de un bien o servicio, debe buscarse un especialista. Tal solución resulta, casi invariablemente, más barata. Para proveer los servicios recién mencionados es mucho más eficiente la contratación de un policía, de un maestro o de la Cruz Roja, antes que la utilización del personal militar. El militar, dado su entrenamiento y equipamiento, tiene, en cambio, una ventaja comparativa en el uso máximo de la fuerza. Podría argumentarse que si el personal militar no es eficiente en la provisión de aquellos otros servicios (educación, salud, policía, etc.) entonces debería recibir un nuevo adiestramiento para proveerlos eficientemente. La lógica económica de esta solución es muy dudosa: si al personal militar le sobra tiempo para reentrenarse en nuevas tareas, entonces lo que en realidad sobra son soldados. El dinero gastado en el servicio público presuntamente cumplido por los militares debería, así, reubicarse en otras funciones del estado.

En el sistema democrático deben ser los civiles (sobre todo el jefe de gobierno y el ministro de defensa) los responsables últimos de la conducción de las fuerzas armadas. Las autoridades civiles deben ser capaces de definir una política de defensa acorde con la capacidad económica del país y de concebirla en función no solo de las múltiples necesidades de la nación, sino también de las numerosas variables que inciden sobre la seguridad externa de ésta. A fin de cuentas, las fuerzas armadas son solo una parte integrante del dispositivo de protección de la seguridad externa de la nación. Esa seguridad es un resultado de la capacidad diplomática del país (el primer instrumento de uso en conflicto externo), el dinamismo de su economía, la legitimidad de sus autoridades políticas y, finalmente, el poder de sus fuerzas militares.

Definir qué tipo de fuerzas armadas requiere un país no es una tarea fácil, pues los aparatos militares suelen ser muy costosos y se utilizan con poca frecuencia. A menudo, tanto los políticos como los militares intentan copiar modelos de fuerzas armadas desarrollados en países exitosos, como lo fueron, en su momento, el ejército francés, luego el alemán y, contemporáneamente, el norteamericano. Sin embargo, estos paradigmas corresponden a ejércitos imperiales, con capacidad de proyección de fuerza y sistemas de armas eminentemente ofensivos. Los costos de mantener un aparato militar con potencia ofensiva son sumamente altos y presentan una tendencia a crecer geométricamente (aproximadamente 9-11 por ciento anual desde la Segunda Guerra Mundial), frente a ingresos fiscales que aumentan mucho más lentamente (3-4 por ciento anual en el mejor de los casos).

En esta situación los costos de la defensa exterior aumentan inexorablemente y ahogan al fisco. Ante esta situación existen varias alternativas políticas. La primera es mantener constante el poder operativo del aparato militar, en cuyo caso los gastos en defensa seguirán subiendo inexorablemente, desplazando poco a poco a otros gastos gubernamentales. La segunda opción es poner al aparato de defensa en una situación de congelación en la que, debido al incremento de los costos del capital bélico, no se hacen las adquisiciones necesarias para mantenerlo al día. Esto es, se decide no continuar participando en una carrera que todo país pobre está destinado a perder, inevitablemente, frente a países más ricos. En esta situación el aparato militar gradualmente pierde su capacidad operativa militar y termina, con frecuencia, siendo dedicado a misiones no militares como la protección ecológica o la lucha anti-drogas. Este proceso es normalmente acompañado por un éxodo de los oficiales más talentosos y por una gradual descomposición en las actitudes de quienes continúan en la institución militar, quienes con alguna frecuencia acaban utilizando su posición para actividades delictivas. La tercera posibilidad es la adopción de una doctrina militar defensiva (denominada "defensa no-provocativa") acorde con las capacidades fiscales del país, entendiendo por ello:

"Una postura militar en la cual los conceptos estratégicos y operacionales, el despliegue, la organización, los armamentos, las comunicaciones y comandancia, la logística y el entrenamiento de las fuerzas armadas son tales que en su totalidad, sin ambigüedades, sean capaces de una defensa convencional adecuada, pero a la vez, y también sin ambigüedades, sean incapaces de un ataque a través de sus fronteras, sea una invasión o un golpe destructivo al territorio enemigo."

Mantener esta capacidad defensiva puede tener un costo significativamente menor que el infligido por el mantenimiento de un ejército ofensivo.

Es de notar que desde el momento en que la defensa externa se concibe como un bien público más, sujeto a una ponderación de costo/beneficio, una cuarta opción no puede ser descartada: renunciar a la protección militar de la seguridad externa del país, reforzando la utilización de los mecanismos diplomáticos. Ello es concebible si se estima que, visto a largo plazo, no existen amenazas o misiones militares plausibles para la integridad territorial del país y/o que la manutención de los aparatos militares de cualquier tipo presenta un costo de oportunidad demasiado alto en términos de la provisión de otros bienes públicos a la sociedad.

II. Gasto Militar, Desarrollo Económico y Gastos Sociales

1. Comentarios Metodológicos y algunas Implicaciones Políticas

Debido a la falta de datos completos sobre el Sector Público en Guatemala, solo se examinaron en esta investigación los gastos del presupuesto ejecutado del Gobierno Central. El objetivo que orientó nuestro estudio fue el de estimar el impacto económico directo del costo de las fuerzas armadas en la economía guatemalteca y, particularmente, en las finanzas públicas, lo cual está oficialmente documentado en las liquidaciones presupuestarias. Para nosotros el gasto militar incluye los gastos directos (gastos causados, o devengados) para el sector público guatemalteco derivados de la provisión del bien público defensa externa. Al desagregar estos gastos, incluimos, en principio, los siguientes:

1. Todos los costos laborales, tanto del personal militar como del personal civil involucrado en la provisión de defensa;
2. Operaciones y mantenimiento;
3. Toda adquisición de material bélico;
4. Investigación y desarrollo militar;
5. Construcción militar (cuando su fin económico está vinculado en más de un 50% con la provisión del servicio de defensa);
6. Fondos de pensiones militares cuyo origen es el Tesoro de la Nación, v.g., las transferencias al Instituto de Previsión Militar;
7. Gastos incurridos por agregados militares y cuentas secretas, v.g., gastos confidenciales con destino militar;
8. Contribuciones internacionales a instituciones militares, v.g., la Comisión Permanente de los Ejércitos Centroamericanos (COPECODECA);
9. Defensa civil (si su propósito es principalmente militar);
10. Programas militares de relaciones públicas;
11. Instituciones militares de salud y educación;
12. Inteligencia militar, v.g., la Jefatura del Servicio de Radiocomunicaciones;
13. Programas cívico-militares donde predomina el aspecto de defensa (por ejemplo, un sistema de radar utilizado principalmente por la fuerza aérea).

Es innegable que ciertos aspectos de nuestra definición (por ejemplo educación, salud y previsión militar) legítimamente podrían ser vistos como gasto social. Sin embargo, nuestro interés principal es examinar los gastos directos totales asociados con la provisión de la defensa. En el contexto de nuestra investigación tales gastos sociales deberían ser incluidos como gastos de defensa, toda vez que estos servicios son administrados por los propios militares y son más onerosos para el fisco que los financiados por el Tesoro para el común de los ciudadanos.

2. El Efecto Macroeconómico del Gasto Militar

a) Debate macroeconómico: El efecto del gasto militar en el desarrollo

Nadie cuestiona el hecho de que los gastos militares, la seguridad y el desarrollo económico son variables interrelacionadas. Sin embargo, la naturaleza empírica de esa relación, en particular el impacto del gasto militar en el desarrollo económico de los países subdesarrollados, fue objeto de un amplio debate académico durante las décadas de 1970 y 1980.

Por un lado se sostuvo que el gasto militar funcionaba como un estímulo al crecimiento económico, igual que cualquier otro gasto fiscal (un argumento típicamente keynesiano). Además, se afirmaba que el gasto militar beneficiaba a la economía de otras maneras, por ejemplo mediante el entrenamiento de reclutas para su futura inserción en el mercado laboral y proporcionando un impulso importante a la modernización de la economía. Esto último, se decía, mediante la aparición de industrias de defensa tecnológicamente avanzadas, la construcción de carreteras y demás infraestructura, así como mediante el espíritu de emprendimiento y liderazgo eficaz de los militares, presumiblemente escaso entre las élites civiles.

Los defensores de la posición contraria en el debate afirmaban que, si bien en algunas circunstancias la institución militar podía aportar al desarrollo, en la inmensa mayoría de los países subdesarrollados el efecto neto del gasto militar era retardar el desarrollo. Esto ocurría –decían—debido a que el gasto militar no tiene una tasa de retorno relacionada con su ejecución presupuestaria. Así, en tanto un tractor, por ejemplo, contribuye a producir granos o un maestro ayuda a aumentar el capital humano de un país, un tanque de guerra, en cambio, no aporta nada al crecimiento de la economía (salvo su función de "póliza de seguro"). Al contrario, el tanque es una especie de lastre que la economía tiene que soportar. Si bien en el mundo desarrollado las industrias de defensa podrían contribuir al crecimiento económico, en los países en vías de desarrollo la misma importación de armas fabricadas en los países desarrollados sería un peso negativo en el sector externo de la economía, y más aún cuando esas armas se adquieren con endeudamiento. De ese modo, en vez de facilitar el desarrollo de la nación el gasto militar produciría justamente el efecto contrario.

Hoy, al nivel académico, y juzgando ese gasto desde un enfoque mundial (es decir, no con una perspectiva regional o nacional), la cuestión casi se ha resuelto. La conclusión más aceptada entre los economistas es que, sin negar algunos efectos económicos beneficiosos, el gasto militar generalmente ha tenido un efecto neto negativo sobre los países en vías de desarrollo. Como se verá después, los resultados del presente estudio tienden a respaldar esta posición.

Este debate se realizó casi exclusivamente a nivel empírico usando modelos econométricos. Un modelo es un intento por formular las más variadas interrelaciones económicas encontradas en un país a través de ecuaciones simultáneas. Debe notarse que, no obstante la utilidad de esta herramienta, todos los resultados econométricos, sobre todo en países subdesarrollados, tienen que leerse con cierta precaución. Aún cuando en nuestro caso conseguimos resultados que parecen ser matemáticamente precisos, estos deben interpretarse como indicadores de tendencias generales antes que como exactitudes.

b) Impacto Macroeconómico del Gasto Militar en Guatemala

Nuestro análisis del impacto macroeconómico del gasto militar en Guatemala durante los últimos 27 años (1968 a 1994) parte del supuesto de que el impacto del gasto militar puede ser positivo o negativo, según la forma histórica concreta en que se haya organizado a las fuerzas armadas y efectuado tal gasto. Así, no tenemos razones teóricas a priori para suponer que el efecto neto sobre la economía va a ser negativo.

Nuestro modelo consiste de once ecuaciones simultáneas, reflejando relaciones entre los gastos militares y el consumo per capita, la inversión en capital fijo, el stock de capital, las importaciones y exportaciones, el producto interno bruto (PIB), la función de producción, el tipo de cambio, los precios de las exportaciones guatemaltecas, y los precios internos de Guatemala.

Aunque falta mayor trabajo econométrico sobre el modelo, las conclusiones obtenidas son robustas. Los gastos militares en Guatemala han tenido un efecto negativo sobre importaciones, exportaciones y crecimiento del PIB durante los últimos 27 años. La teoría que subyace el efecto negativo sobre las importaciones sugiere que los gastos militares, por su utilización de divisas escasas, restan capacidad de importación de bienes de consumo o de capital para los demás sectores de la economía. Ello, sin descartar otras relaciones más indirectas, a través del efecto negativo de los gastos militares sobre las inversiones. El efecto negativo del gasto militar sobre exportaciones es probablemente debido a su efecto, junto al de la guerra interna, en el redireccionamiento de las inversiones hacia otras latitudes, afectando así la creación de industrias nacionales competitivas, con capacidad de vender a nivel mundial. De manera similar, el efecto negativo sobre el Producto Interno Bruto parece ser el resultado directo del desaliento hacia la inversión nacional causado por la guerra y los niveles de gasto militar. La inversión provee el capital fijo que junto con la mano de obra produce el PIB. Si no se invierte, entre otras cosas importando máquinas (bienes de capital), no se puede crecer económicamente ni proveer de empleo a la población. En todas las ecuaciones hemos cuantificado estos efectos fuertemente negativos.

Algunos dirán que nuestro resultado era obvio, pero ello no es rigurosamente cierto. Si bien la guerra civil, sin duda, tuvo efectos muy nocivos sobre la economía, también es concebible que la presencia y poderío del Ejército hayan creado un ambiente de confianza para muchos inversionistas. Se dan casos de otros países en los que la presencia de gobiernos militares estimuló la inversión (v.g., Argentina y Chile en la década de 1970). Sin embargo, aun si tomamos en cuenta esta posibilidad, es posible afirmar que los gastos militares guatemaltecos tuvieron un efecto neto nocivo durante el período 1968-1994. Esto ocurrió debido a que los militares quitaron recursos escasos de sectores productivos de la economía sin compensar con un aporte positivo (v.g., creando un clima de seguridad para otros inversionistas) suficiente para contrapesar sus altos costos económicos.

3. Efectos Fiscales del Gasto Militar en Guatemala: Análisis del Gasto Fiscal

a) Desplazamiento de Gastos Sociales

Un segundo debate, no del todo desligado al primero, concierne al efecto de los gastos de defensa sobre otros rubros de gasto del sector público. Para los efectos de esta investigación era particularmente importante estudiar el desplazamiento de gastos sociales (los sectores salud, educación y otros gastos sociales) por el gasto de defensa. En otras palabras, examinamos la competencia entre defensa y los demás sectores por los recursos escasos del fisco.

Estimar el desplazamiento de los gastos sociales es crucial en un país como Guatemala, cuyos indicadores de desarrollo social son notoriamente bajos (ver Cuadro 1). El índice de pobreza humana, elaborado por el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo pone a Guatemala a un nivel similar al de India, Zambia y Rwanda.

Los Cuadros 2 y 3 denotan la evolución del fenómeno de desplazamiento de gasto durante un período de 27 años. El primero de ellos permite apreciar la evolución en términos reales (eliminando el crecimiento debido a la inflación) del gasto militar en Guatemala. Se muestra allí una tendencia secular bastante clara, con un crecimiento dramático durante la segunda mitad de la década de 1970 y una tendencia al estancamiento o a una disminución moderada después. A pesar de su disminución con respecto a la década de 1980, los niveles de gasto militar a mediados de la presente década eran más del doble de los alcanzados al final de la década de 1960. Entre 1971-1974 el promedio del gasto en defensa sumaba 21.2 millones de quetzales, multiplicándose casi tres veces entre 1981-1984 y llegando a un promedio de 59.4 millones de quetzales. Para los años 1991-1994, esta cifra se redujo a un promedio de 48.6 millones de quetzales, la cual todavía está muy por encima del promedio de finales de los 1960s y de la primera mitad de los 1970s.

*Estos datos son ajustados por la inflación.

Mucho más revelador e importante es, sin embargo, el Cuadro 3. En él se muestra la evolución de la distribución intersectorial del presupuesto del Gobierno Central de Guatemala. Debe tenerse en cuenta que la distribución de los gastos públicos es, sin duda, la expresión más clara de las prioridades políticas genuinas de un gobierno. Ni siquiera un análisis hecho con base en la evolución de los gastos reales por sector serviría para demostrar del desplazamiento de un rubro de gasto por otro, siendo que todos los sectores podrían crecer en términos reales en el contexto de una economía en crecimiento, aunque algunos crezcan más que otros. Por lo tanto, el desplazamiento de gastos sociales o de inversiones públicas por el sector de defensa solo puede estudiarse si entendemos la asignación presupuestaria como un juego de suma-cero (nunca hay más de 100% para repartir: si un sector aumenta, otro necesariamente tiene que decrecer). Si bien es cierto que con este método no puede decirse que un sector simplemente desplazó a otro, sí podemos afirmar que un sector (v.g., defensa) mejoró su participación en el presupuesto mientras otros sectores (v.g., gastos sociales) sufrieron una retracción simultánea. Por tanto, es solo en el estudio del presupuesto en porcentajes repartidos donde se muestra este desplazamiento (Cuadro 3).

*Incluye vivienda, desarrollo rural y urbano, trabajo, y previsión social (sobre toda esta última, excluyendo previsión militar y policial)

En primer lugar, es de notar que en los 26 años registrados, el gasto de defensa desplazó a los gastos sociales 5 veces (1970, 1977, 1981, 1985 y 1988—filas señaladas en negrilla). En todos estos años, el total de gastos sociales bajó, aunque en algunos años, no todos los rubros sociales (salud, educación, y otros gastos sociales) mostraron una caída porcentual. Asimismo, en el mismo período las inversiones públicas fueron desplazadas 7 veces (1975, 1977, 1982, 1983, 1984, 1985 y 1994—filas señaladas en cursiva). En segundo lugar, en los años de mayores desequilibrios financieros (déficits de Gobierno Central entre 1980 y 1985—ver Cuadro 4) el presupuesto de la defensa nacional pasó del 9.3 por ciento al 21.0 por ciento del gasto del Estado, mientras el sector salud disminuyó del 11.4 por ciento al 7.3 por ciento. Este fue un período de severo desplazamiento de los gastos sociales.

Este desplazamiento es más grave si se toma en cuenta la bajísima carga tributaria de Guatemala (Ingresos Corrientes Impositivos del Gobierno Central dividido por el PIB), recogida en el Cuadro 4. Comparando ingresos corrientes del gobierno con el gasto actual, queda claro que 1980-1985 fue el período de mayor déficit presupuestario, coincidiendo con un marcado incremento en el gasto militar demostrado en el Cuadro 3. Además, el Cuadro 4 pone en evidencia que el gasto total del gobierno (como porcentaje del PIB) bajó en los mismos años cuando el gasto militar creció a un ritmo acelerado (1980-1985), y dada la contracción de ingresos ya notado, en términos relativos, el aumento en el gasto militar fue aun más dramático.

Así, mientras la carga tributaria ha oscilado entre 7.0-11.0 por ciento del PIB, el gasto militar (que ha llegado hasta el 2.2 por ciento del PIB) ha significado la absorción de casi 30.0 por ciento del total de los ingresos tributarios recaudados en 1984. Si bien a primera vista el gasto militar guatemalteco no parece ser muy alto en términos del PIB (entre 1.0 y 2.2 por ciento), cuando se le compara con los recursos disponibles, se nota su muy significativo peso en el presupuesto. Por eso los gastos sociales sufrieron tanto entre 1981 y 1985.

b) Costos Laborales y de Recursos Humanos del Sector Público

Un principio básico en economía es que los recursos disponibles son escasos y de usos alternativos. La racionalidad en la distribución de los recursos es particularmente importante en el caso del gasto público guatemalteco, severamente limitado por los escasos recursos tributarios, que sigue siendo un problema crítico sin visos de solución. En condiciones racionales de asignación presupuestaria, los salarios del personal militar deberían colocarse en similares condiciones que las remuneraciones de los sectores de salud, educación, etc., entre cuyo personal debe presumirse el mismo espíritu de servicio, patriotismo y responsabilidad que existe en el ámbito militar.

El uso del reclutamiento militar forzoso (mano de obra barata) induce a que el Ejército utilice contingentes mayores a los necesarios. Cualquier oficial puede poner a su alcance la energía humana del soldado reclutado, sin mayores costos para la institución armada, pero sí para la sociedad (en términos del PIB no generado por el recluta en alguna otra ocupación). Las dificultades para recopilar información en la distribución del personal militar guatemalteco no permitieron hacer cálculos internos sobre escalas salariales o diferencias en compensaciones extraordinarias conforme a las jerarquías. Sólo sabemos que en 1994-95 el número de puestos de uniformados profesionales ascendió a unos 11,000 con unos 25,000 elementos adicionales de tropa (excluyendo, claro está, a miembros de milicias auspiciadas por el Estado).

Los Cuadros 5 y 6 versan sobre estos costos laborales en los ministerios relacionados con los sectores estudiados en las secciones anteriores. Como puede observarse en el Cuadro 5, en 1970 los costos laborales (básicamente salarios y bonificaciones) del Ministerio de Defensa Nacional representaban del 9.5 por ciento de todos los gastos en personal del Gobierno Central, cifra que llegó a ser del 20.9 por ciento en 1994, al tiempo que disminuía la proporción correspondiente a los demás trabajadores del Sector Público.

* El Ministerio de Gobernación abarca Policía.

El aumento relativo de los gastos de personal del Ministerio de Defensa es aún más notable si se advierte que en 1994 el militar promedio ganó más de cuatro veces lo que el policía promedio o el trabajador de salud promedio (ver Cuadro 6). Si se tomara en cuenta los aportes del Tesoro a los distintos sistemas de pensión la comparación sería aún más sesgada, dado el sistema privilegiado del Instituto de Previsión Militar respecto del régimen del Instituto Guatemalteco de Seguridad Social.

d) El Gasto Militar en Compra de Armas

Las Fuerzas Armadas Guatemaltecas no se han caracterizado por un alto gasto en equipo bélico. Esto se debe, en buena parte, a la naturaleza de su respuesta militar a una guerra de guerrillas interna. Este tipo de conflicto no requiere aparatos bélicos de alta tecnología. Como resultado del carácter más bien básico de su inversión militar, las Fuerzas Armadas Guatemaltecas están bien posicionadas para redefinir sus misiones futuras sin el condicionamiento que impone el mantenimiento de costosos sistemas de armas. En el Cuadro 7 presentamos las adquisiciones bélicas en quetzales constantes de 1968.

III. Algunas Reflexiones Finales

La información presentada en este trabajo permite llegar a algunas conclusiones tentativas. Primero, un país tiene el derecho y deber de defenderse contra sus enemigos externos, pero el gasto excesivo en la provisión de esta "póliza de seguridad" tiende a subvertir el desarrollo equilibrado del país, dañando así, eventualmente, su futura capacidad para defenderse. El gasto público en educación, salud e inversiones públicas contribuye a la seguridad en el sentido amplio de la palabra. La ley del presupuesto es, si no la más importante dictada cada año, la que ciertamente revela de manera más clara las prioridades reales de los gobernantes, más allá de sus palabras y promesas a los ciudadanos. En este sentido la evolución del presupuesto del gobierno guatemalteco revela una clara intención de aumentar el gasto militar a costa del gasto social, a pesar de las asfixiantes necesidades sociales del país. El reparto intersectorial de gastos fue especialmente cuestionable durante el período 1980-85.

Segundo, ningún gasto puede hacerse sin ingresos públicos. Guatemala ostenta una carga tributaria extraordinariamente baja y es en relación a ella que debe verse el peso del gasto militar. Así, si bien el gasto en defensa guatemalteco ha sido bajo en el contexto mundial, ha sido también una carga severa para el raquítico fisco guatemalteco. Independientemente de lo que ocurra con la carga tributaria en Guatemala, el gobierno debería ver el gasto militar como un bien más entre los servicios que debe prever para sus ciudadanos.

Tercero, es evidente la existencia de una notoria desigualdad en los beneficios salariales y previsionales recibidos por el personal militar respecto del resto del sector público. Esta desigualdad es reveladora de un sesgo en la distribución de poder en favor de los aparatos militares, que es difícilmente compatible con un régimen democrático en el que las autoridades civiles detentan la supremacía sobre la institución militar.

Cuarto, decisiones sobre asignación de tareas y recursos en funciones del estado deberían enfocarse hacia lograr mayor especialización en funciones. Desde una perspectiva económica los militares son útiles únicamente para la tarea de defensa externa de la nación, no para otras misiones, para las cuales existen otros profesionales más eficientes y más baratos. Si no es posible definir claramente una misión de defensa externa para las fuerzas armadas, éstas posiblemente no tienen ninguna razón de ser.

Por último, la conversión militar después de la firma de la paz en 1996 tiene que enfrentar los intereses burocráticos-corporativos del ejército. El mero cumplimiento con los acuerdos de paz firmados en 1996 no constituyen una garantía de que el gasto militar se vaya a someter a una ponderación costo/beneficio, ni que el ejército y los oficiales militares vayan a perder su lugar privilegiado dentro del presupuesto del estado. Para lograr esto, los políticos y la sociedad civil en Guatemala deben garantizar el cumplimiento con el espíritu del acuerdo, no solo la letra, en lo que refiere a la reforma fiscal y la racionalización del gasto del estado privilegiando gastos sociales por encima de gastos militares.

Anexo

Fuentes de los cuadros:

Cuadro 1: United Nations Development Program, Human Development Report 1997 (Oxford, Oxford University Press, 1997), p. 126 (technical note, table 2.1).

Cuadros 2, 3, 4, 5 y 7: Dirección Técnica del Presupuesto, Ministerio de Finanzas de Guatemala, Liquidación de Balance Analítico de Saldos, varios años; Asociación Guatemalteca de Investigadores de Presupuesto, Cifras Presupuestarias del Gobierno Central de Guatemala, Período 1971-1991; Dirección de Contabilidad del Estado, Ministerio de Finanzas de Guatemala, Cierre del Ejercicio Contable y Liquidación del Presupuesto de Ingresos y Egresos del Estado; Dirección Técnica del Presupuesto, Ministerio de Finanzas de Guatemala, Manual de Planificación y Programación Presupuestaria del Sector Público de Guatemala, 1989. Los porcentajes son elaboración del autor con base en estas fuentes.

Cuadro 6: Ministerio de Finanzas de Guatemala, Presupuesto Analítico de Sueldos de Personal Permanente y por Contrato al Servicio del Estado. No existen datos específicos para el Ministerio de Defensa. El dato del número de puestos en el Ministerio de Defensa en 1995 fue tomado del periódico "Crónica Semanal", Ciudad Guatemala, 22/2/96. Los costos laborales promedio por cargo son elaboración del autor con base en fuentes de los cuadros 2, 3, 4, 5 y 7.

Las notas metodológicas de la elaboración de la base de datos pueden ser obtenidas con el autor (ver nota 1).

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