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"Fuerzas armadas y democracia, los retos del futuro" Leticia Salomón Experta del Centro de Documentación de Honduras Me siento muy satisfecha de compartir el producto de reflexiones que durante 20 años me han conducido a analizar el tema de las relaciones civiles militares. Me tocó compartir con muchos colegas de América Latina el estudio de los golpes de Estado, la fase represiva de las fuerzas armadas en los años 60, la connotación casi peyorativa de estas fuerzas, el impacto del movimiento que se realizó al interior de las fuerzas armadas iniciado con Velazco Alvarado en Perú y Omar Torrijos en Panamá, que permitió a éstas incursionar de manera diferente en sus relaciones con la sociedad. También preocuparnos por la aplicación de la doctrina de la seguridad nacional, en la que experiencias como la de Brasil, Argentina y Chile se fueron extendiendo a otros ejércitos en América Latina, lo que nos obligó a los académicos a preguntarnos qué estaba pasando con esa institución y con los civiles que también tenían su papel en estos eventos. Finalmente, con los años 90 nos toca enfrentar análisis orientados básicamente a la reconversión del papel de los militares y a ver cuál es éste en tiempos de paz y democracia. Toda esta situación nos ha llevado a reflexionar acerca de las dos dimensiones implícitas en las relaciones civiles-militares. Voy a comenzar con algunos elementos, referidos no a la guerra fría, sino al impacto que tuvo su finalización, que de una u otra manera moldeó las relaciones civiles-militares en la actualidad. Transición democrática El punto indispensable de la transición democrática es la modificación de las relaciones civiles-militares, porque las fuerzas armadas en nuestros países jugaron un papel muy importante, casi como centro del poder político. No se puede hablar de construcción de una etapa democrática de los procesos políticos si no hacemos referencia a esa modificación substancial de las relaciones civiles-militares. Durante la guerra fría los protagonistas de los procesos políticos fueron los militares, en la democracia los protagonistas son los civiles y esto produce no solo un desplazamiento de actores sino también un desplazamiento de influencias, de áreas de decisión, distribución del poder, de reglas del juego. Lo anterior condujo en nuestros países a un desarrollo político, a veces bastante acelerado, lo que generaba una brecha respecto al desarrollo económico-social, que iba más lento, se estancaba o casi retrocedía. Pero también al interior de ese desarrollo político se producen desbalances entre instituciones, poderes del Estado que se modernizan más rápidamente que otros. Además, la democracia tiende a la desmilitarización y a la desideologización. La democracia en tiempos de la guerra fría era fácil de asumir: demócrata era todo aquel que se adhería al sistema occidental, que participaba de elecciones --no importa si fueran fraudulentas o no. El proceso electoral formal le daba cierta vitalidad a la idea de la democracia. Al finalizar la guerra fría esa connotación va dando paso a otro concepto que en el fondo siempre estuvo presente y es la asociación de la democracia con pluralismo, respeto, con tolerancia, términos que en muchos de nuestros países eran tabú, para los políticos, académicos, dirigentes de organizaciones sociales, etc. La democracia pone en primer lugar a los civiles, civiles en un sentido amplio, que incluye los políticos, funcionarios, dirigentes de asociaciones sociales, y así aparecen nuevos conceptos de la teoría política o sociológica. Ciudadanía Reaparece el término sociedad civil, más precisamente su sentido residual. Sociedad civil es todo aquello que no es el Estado, lo que genera una etapa diferente. Ya no es civiles versus militares, es sociedad civil versus estado, asumiendo que las fuerzas armadas son una institución más de éste. Ahora todo tipo de funcionario --civil, militar, policial-- asume una responsabilidad pública frente a la sociedad, que se ve obligada a seguir de cerca ese proceso. Aparece el término ciudadanía que hace referencia a procesos de concientización de derechos y deberes dentro de la sociedad; se habla de procesos de construcción de ciudadanía, de ciudadanización más que la mayoría de edad para ejercer algún tipo de actividad política. Se hace referencia a todo un cambio de actitud que debe venir de la ciudadanía, asociado con el proceso de rendición de cuentas de los funcionarios públicos, de todo funcionario público, militar, policial, civil, hacia la ciudadanía que los eligió. Pero el proceso inverso también aplica, de exigencia a esos funcionarios para que cumplan con sus funciones, para que haya transparencia en la actuación pública. De ahí se incorpora otro elemento asociado al fortalecimiento de la democracia, como es la vigencia del Estado de Derecho. Este elemento hace referencia a un conjunto de estipulaciones jurídicas que se aprendían en la secundaria, que daba cuenta de la legalidad asociada al Estado, que en la práctica no se cumplía, y ve al ciudadano en un sentido abstracto. Surge la asociación entre la idea de democracia y la idea de buen gobierno, asociado con eficiencia, transparencia, honradez, legitimidad, participación de la sociedad civil. Se ponen en primer plano políticas de modernización del estado. Modernización no únicamente en la reforma administrativa que trata de hacer el estado más pequeño, sino reformar todos los poderes del estado, una reforma política, legislativa, electoral. Cambios En este conjunto de cambios, el problema de la readecuación de las fuerzas armadas a los nuevos tiempos forma parte de un proceso que va más allá del ámbito estrictamente militar. Se establece una tendencia a la solución pacífica de los conflictos, se habla de articulación de consensos, de propuestas, y aparecen elementos diferentes del curso político, que obliga tanto a los civiles, a los políticos y a las fuerzas armadas a asumir un nuevo significado conceptual del manejo de las cosas. Se da también un incremento generalizado de la inseguridad ciudadana, de la violencia, la peligrosidad del entorno de los ciudadanos y surgen nuevos términos: seguridad democrática, seguridad humana, seguridad ciudadana. Se producen esfuerzos académicos por un significado más integral de la seguridad, poniendo la dimensión humana en primer término. Todo este contexto implica retos para los diferentes actores; cambian las reglas del juego. Este proceso de cambio encuentra una sociedad civil débil, desorganizada, fragmentada. Aparece un sistema político ampliado, con una acentuada visión patrimonial del Estado. Los vicios del sistema político pasan a primer plano, el Estado aparece como el botín de los vencedores en las contiendas electorales, los diferentes partidos políticos deben atender necesidades de una clientela más exigente y se ven obligados a asumir medidas cortoplacistas, que no van más allá de los períodos gubernamentales. Se da una tendencia a separarse de la ciudadanía y a encerrarse en su propia dinámica, y todo este contexto condiciona las relaciones civiles-militares. Cultura democrática Se habla de la necesidad de construir una cultura democrática erradicando la vieja cultura autoritaria. Esto plantea impostergables retos culturales, políticos e institucionales dentro del Estado en general y las fuerzas armadas. Se plantean retos asociados con relaciones civiles-militares, y cada uno debe verse siempre con el papel que asumen los civiles y el papel que asumen los militares. Si observamos este reto desde una de las dos perspectivas y por lo general la tendencia es verla desde la óptica de los militares, es insuficiente la explicación y nos quedamos nada más en un aspecto del fenómeno. Uno de ellos es la legitimidad, que involucra subordinación a la institucionalidad civil, sometimiento al Estado de Derecho y acercamiento a la sociedad. Por lo general las fuerzas armadas en América Latina han presentado crisis de legitimidad muy fuertes; esa legitimidad se adquiere en la medida en que la institución armada se va adecuando al Estado de Derecho. Evidencia una disposición a respetar las reglas del juego, a acercarse a la sociedad y a romper con los muros que la separan legalmente. Un segundo reto tiene que ver con la autonomía: la corporatización tiende a segregar a las fuerzas armadas, alejarla de la sociedad y en muchos casos a colocarla por encima de ella. Eso plantea la vieja discusión alrededor del espíritu de cuerpo y cómo éste obliga a las fuerzas armadas a irse encerrando en sí misma, alejándose de la sociedad de la que forman parte. El reto es hasta qué punto se puede ser autónomo o dejar de serlo. Un tercer elemento es asumir la inserción de las fuerzas armadas en el ámbito estatal. Esto parece obvio, pero a menudo se habla de estado, fuerzas armadas y sociedad, cuando las fuerzas armadas forman parte del estado, y se pueden insertar adecuadamente en las reglas del juego. Un cuarto elemento tiene que ver con la transparencia, claridad en el manejo de los recursos, sujetos a fiscalización y control. Este es un tema difícil por la tradición que han vivido las fuerzas armadas, y en general las instituciones del Estado mantienen un poder sobre sí mismas, y no se consideran obligadas a dar cuenta de lo que hacen. Esta característica se acentúa en las fuerzas armadas que se han mantenido encerradas en sí mismas, haciendo y deshaciendo con libertad sus políticas. En este sentido, intentos de fiscalización desde el lado civil, intentos de auditoría, no son bien vistos, se asume como una intromisión de los civiles en un espacio que no les corresponde. Pero el mismo concepto de ciudadanía obliga a las personas a pensar que ese dinero es producto de los impuestos, por lo es necesaria la claridad en el manejo de esos recursos. La transparencia debe ser característica de las instituciones del estado y de las fuerzas armadas como una institución más. El otro elemento se relaciona con la voluntad política. Se dice que todo cuerpo armado corre el riesgo de cometer excesos, lo importante es que exista voluntad política para enfrentar los problemas y resolverlos. Se trata de que, en el choque que se pueda dar con la sociedad, sea en general o con grupos determinados, se intente resolver el problema. La tradición en las relaciones civiles-militares es que el espíritu de cuerpo obliga a las fuerzas armadas a proteger a sus miembros cuando son acusados de cometer excesos, asumen la inocencia y se cierran frente a las iniciativas del lado civil. Otro elemento importantísimo tiene que ver con la iniciativa civil en materia de defensa. En los últimos tiempos se comienza a hablar bastante de que el conocimiento de los temas de defensa no debe ser patrimonio exclusivo de los militares. Pero en la práctica se notan muchos vacíos. Por comodidad los civiles se han desentendido de temas como el de la defensa y han considerado que los militares son los que tienen que decidir algunas políticas que, por su naturaleza, deben ser iniciativa de la autoridad civil; el instrumento son las fuerzas armadas, pero la política misma debe venir de la autoridad civil. En este sentido no tenemos personal preparado, se ve en congresos nacionales, en los parlamentos, en la Asamblea Legislativa. La discusión de los temas de defensa a veces es muy rápida porque no se entiende la connotación, la distribución del presupuesto, el manejo de recursos. Muchas iniciativas pasan así como vienen de las fuerzas armadas, porque no hay capacidad para suscitar un debate, estableciendo los intereses nacionales como prioridad. En este sentido, es necesario que los civiles conozcan más ámbitos que son de su competencia, más de temas militares para poder articular una política de defensa, de temas policiales para impulsar una política de seguridad. Del lado civil también hay retos; no solamente los militares se han apropiado de determinados temas sino que los civiles lo hemos permitido. Y un último elemento tiene que ver con la distinción cada vez más tajante entre defensa y seguridad. Por lo general se dice que los militares son del ámbito de la defensa y que los policías van más al ámbito de la seguridad. En este sentido se plantea la necesidad de muchos de nuestros países de establecer diferencias más precisas entre la actividad militar y la policial, ya que también hay un traslape de funciones entre ambos cuerpos. La importancia de separar estos aspectos es vital, sobre todo ahora que hablamos de una seguridad diferente, ya no una seguridad de la Nación, sino del individuo, una seguridad de los ciudadanos, que hace referencia a roles y actores diferentes. Participación civil Este conjunto de retos son también para la sociedad civil, y obliga a pensar ¿qué se está haciendo para ver un real proceso de desmilitarización?. Y no sólo se trata de sacar a los militares del control directo de la institucionalidad del Estado, sino que hace referencia a un asunto cultural en el sentido de erradicar los viejos valores militares que hay en muchos civiles que dirigen organizaciones sociales, políticos o funcionarios, que asumen como propios valores específicos de las fuerzas armadas. Y con esto no se trata de decir cuales son los buenos y los malos, en esta época de construcción difícil de la democracia esa distinción no es tan fácil de hacer. Lo más importante es asumir que estamos en un momento histórico en que se obliga a los civiles a asumir un percepción del contexto y del futuro diferente a la que existía. Se dice que en los años 90 el tiempo político ha pasado mucho más rápido que en las décadas anteriores, con demasiados acontecimientos y retos. Esto obliga a los civiles a pensar cuáles han sido sus errores, particularmente de cara a un futuro mejor en donde toda la trayectoria que hubo de enfrentamiento y de contradicciones dé paso a una etapa de diálogo, de solución pacífica de conflictos, de mucho debate, tolerancia y particularmente de respeto al adversario, que no ha existido en nuestros países. Diálogo Centroamericano es producido por el Centro para la Paz y la Reconciliación de la Fundación Arias para la Paz y e1 Progreso Humano con el apoyo de la Fundación Ford. Apartado 8-6410-1000, San José,
Costa Rica. |