Relaciones Civiles-Militares en Nicaragua 1990-1998

Roberto Cajina

El proceso de transición que vive la democracia nicaragüense está sometido a numerosos retos, nuevas e intensas presiones. Los desafíos que debe enfrentar son complejos, y para poder superar las pesadas cargas heredadas de los regímenes autoritarios, los nuevos gobiernos electos democráticamente están obligados a reconstruir y preservar la legitimidad del desempeño, habida cuenta que los comicios les aseguran la legitimidad de origen.

Esto implica atacar las múltiples causas estructurales que subyacen en el fondo de los problemas que tradicionalmente han aquejado a la sociedad nicaragüense, readecuando la economía a las exigencias de la globalización y la revolución tecnológica, pero cuidando que los costos sociales se distribuyan de forma que no amplíen más las desigualdades en la distribución de la riqueza.

Es preciso desarrollar audaces programas de modernización del Estado y del sistema de partidos políticos a fin de asegurar su efectividad y eficiencia, transparencia y legitimidad. Es necesario cultivar un auténtico sentido del orden y la autoridad, basado en el diálogo, la negociación, y el consenso; estimular una amplia y efectiva participación de la sociedad civil; garantizar la seguridad de los ciudadanos; y consolidar la subordinación de las fuerzas armadas al poder civil legítimamente electo.

Democracia y Relaciones Civiles- Militares

El tema de las relaciones civiles-militares debería ocupar un lugar preeminente en la agenda de las democracias de la tercera ola, y es, a juicio del académico norteamericano Samuel Huntington, una de las pocas áreas, o quizás la única, en la que las transiciones de fin de siglo han logrado avances significativos.

En su disertación en la Conferencia Internacional Civil-Military Relations and Democracy (Washington, marzo de 1995), al valorar las democracias de la tercera ola, iniciadas a mediados de los setenta, y dentro de las que se inscribe la nicaragüense, Huntington, aseguraba que:

"Las reformas económicas están atoradas, la población las considera impopulares, y han sido manipuladas para beneficiar a los miembros de las viejas élites autoritarias. El crimen y la corrupción se han incrementado. Los derechos humanos garantizados en las nuevas constituciones han sido rutinariamente violados, y la prensa controlada o subvertida. Los sistemas de partidos políticos han sido fragmentados y personalizados hasta convertirlos en entidades incapaces de producir gobiernos efectivos u oposiciones responsables. La remoción de los controles autoritarios ha permitido e incluso ayudado a estimular altos niveles conciencia comunal, y más violencia. Con algunas excepciones, en algunas áreas y ciertos países, los nuevos gobiernos democráticos no han sido muy exitosos para engendrar un buen gobierno".

Aunque tal valoración tenga que ser relativizada a los matices locales, resulta difícil suponer que la experiencia nicaragüense de la última década pueda escapar de tan realista caracterización. Por paradójico que parezca, todo indica que a diferencia de lo que sucede en los campos económico, político y social, en el área de las relaciones civiles-militares se han sucedido avances significativos, en comparación con las décadas anteriores.

Aunque no sea un desenvolvimiento privativo de Nicaragua, esta realidad debe llamar a una real preocupación, tanto a las autoridades civiles, como al liderazgo político y la sociedad civil organizada. En su citada intervención, Samuel Huntington afirma que:

"Frente a ese patrón general de fracaso o de ejecución mediocre, el récord de las nuevas democracias en el manejo de las relaciones civiles-militares se presenta como un agradable contraste".

No hay duda que la experiencia nicaragüense aparece retratada en esta caracterización. Sin embargo, aunque es preciso reconocer los avances, ello no indica que todo está hecho. Al contrario, aún queda mucho por hacer. Se necesita diferenciar ampliamente los campos de responsabilidad para determinar qué es lo que resta por hacer, y a quién corresponde hacerlo.

Al analizar el desenvolvimiento de las relaciones civiles-militares en Nicaragua, llama la atención que después de haber sido uno de los temas cardinales de la agenda nacional a inicios de la década, haya pasado a ocupar un lugar secundario. Esta realidad es innegable desde finales de 1994 con la aprobación del Código Militar, y febrero de 1995 con el relevo de mando en la jefatura del instituto armado.

Para corroborar esta afirmación, vemos que entre esta última fecha y 1997, sólo se realizaron dos eventos de relativa envergadura: el Curso-Seminario I Sobre Relaciones Civiles-Militares, auspiciado por el Instituto Nacional Demócrata para Asuntos Internacionales, la Comisión de Defensa y Gobernación de la Asamblea Nacional, y el Centro de Estudios Estratégicos de Nicaragua (CEEN), en septiembre de 1995; y el Seminario Fuerzas Armadas y Poder Civil en Centroamérica, bajo los auspicios de la Coordinadora Regional de Investigaciones Económicas y Sociales (CRIES) y la Fundación MacArthur, el 25 y 26 de enero de 1996.

Este hecho es producto de las graves limitaciones del liderazgo político y la sociedad civil. El sector anti-sandinista se dio por satisfecho con la salida de Humberto Ortega, lo que en realidad pareció importarles era saldar una vieja cuenta política. El sector sandinista, se complació sabiendo que con el Código Militar había salvado la existencia institucional del Ejército, al que equivocadamente consideraban un aliado.

Es obvio: ni unos ni otros estaban impulsados por una auténtica vocación civilista, y tampoco estaban pensando en la articulación de un modelo de relaciones civiles-militares. Sus ambiciones políticas, cuando la lucha por el poder era el factor que determinaba sus acciones, se impusieron sobre las reales urgencias institucionales de la transición democrática nicaragüense.

Progresos en las relaciones civiles-militares

A pesar de todo, una revisión objetiva del estado actual de las relaciones civiles-militares en Nicaragua permite constatar progresos importantes. Sin embargo, éstos no han sido producto de una acción concertada del Estado, el liderazgo político y la sociedad civil. Han sido en gran medida los militares quienes han determinado las pautas, independientemente si lo han hecho por vocación democrática o la necesidad de sobrevivir en un escenario, que al menos entre 1990 y 1994, les fue del todo adverso.

Entre esos progresos es preciso señalar:

• La sensible reducción del número de efectivos de las Fuerzas Armadas, de 86,810 en enero de 1990, a 16.200 en 1992, y 14,553 en 1994. Esta última cifra se ha mantenido con variaciones de poca significación.
• El drástico recorte del presupuesto de defensa, que pasó de US$ 182.0 millones en 1989, a US$ 177.0 millones en 1990, US$ 51.0 millones en 1991, US$ 33.0 millones en 1994, US$ 31.0 millones en 1995, y cerca de US$ 29.0 en 1998. En la actualidad el gasto de defensa es casi seis veces menor que en 1990, y desde 1991 ha quedado muy por debajo del gasto social.
• El proceso de despartidización (desandinización), que llevó al desmantelamiento de las estructuras del FSLN dentro del Ejército, la Dirección Política Central y todo su aparataje, y de la Dirección de Organización Partidaria.
• La creación del Centro Superior de Estudios Militares, para la formación de oficiales profesionales, cuya primera promoción fue en 1996 y la segunda en 1997.
• La aprobación del Código de Organización, Jurisdicción y Previsión Social Militar (entre mayo y agosto de 1994), sancionado por el Ejecutivo el 2 de septiembre del mismo año, y que constituyó el primer paso para la modernización de la estructura orgánico-funcional y de la base jurídica del Ejército.
• La distancia guardada por el Ejército ante el conflicto que escindió al sandinismo en ortodoxos y renovadores, y frente a la crisis provocada por la negativa del gobierno de la presidenta Violeta Chamorro a promulgar las profundas reformas que la Asamblea Nacional hizo a la Constitución de 1987, que no sólo cambió el nombre del Ejército, sino que elevó a rango constitucional su naturaleza y principales atributos: nacional, profesional, apolítico, apartidista, no deliberante y respetuoso de la Constitución y la ley, y subordinado a la autoridad del poder civil legítimamente electo. Esto entre finales de 1994 e inicios de 1995.
• El relevo del general Humberto Ortega, y el nombramiento del general Joaquín Cuadra Lacayo en la Jefatura del Ejército. Por primera vez en la historia de Nicaragua, un Presidente civil, legítimamente electo, ordena el cambio en el mando castrense, y por primera, el cambio se da sin que medie la violencia.
• La presentación que ante el Ejecutivo el Alto Mando del Ejército hace de cuatro ante-proyectos de ley para la modernización del sistema de justicia militar, en septiembre de 1995. Lamentablemente, no fueron introducidos en la agenda legislativa ese año, y menos en 1996, que fue un año electoral. Catorce meses han pasado desde la toma de posesión del presidente Arnoldo Alemán, y nada es lo que el Ejecutivo y el Parlamento han hecho en tal sentido.
• El apoyo profesional brindado por el Ejército a los procesos electorales de 1990, 94, 96 y a los comicios en las regiones autónomas de la Costa Atlántica en marzo de 1998.

Evolución del debate cívico-militar

Uno de los rasgos más sobresalientes de la historia de Nicaragua ha sido la paradoja de una sociedad en estado de guerras intestinas casi ininterrumpido, pero sin una institución militar estable, con un perfil castrense propio. A lo largo de esos 169 años se organizaron diversos ejércitos, de distintos signos políticos; pero todos atravesados por una potente hebra de acero: su identidad castrense, su profesionalismo y su carácter nacional fueron desnaturalizados por las poderosas fuerzas de los intereses de individuos, grupos de poder, familias o partidos, a los que se sometían y defendían. Eran cuerpos armados identificados más que por su perfil militar, por su apelativo político, fuera conservador, liberal, zelayista, chamorrista, somocista o sandinista.

Los desafíos de la restauración democrática condujeron al gobierno legítimamente electo en febrero de 1990 a tomar medidas audaces y delicadas, que para unos fueron sensatas y para otros muestras hasta de traición. Quizás una de las más controversiales fue la decisión de la presidenta Violeta Barrios de preservar, como parte constitutiva del nuevo Estado democrático, al establecimiento militar, proponiéndose su redimensionamiento y profesionalización, para hacerlo adecuado a las necesidades de la defensa nacional y a los recursos de una economía en crisis, al servicio exclusivo de la nación, la Constitución y las leyes, subordinado, como nunca lo estuvo, al poder civil emanado de la voluntad popular. Era una tarea compleja, pero no imposible.

El debate acerca de las relaciones civiles-militares en Nicaragua se abrió de forma agresiva y desordenada después de las elecciones de febrero de 1990, cuando la Unión Nacional Opositora, encabezada por Violeta Barrios, se impuso sobre Daniel Ortega, candidato del gobernante Frente Sandinista. Entre 1990 y 1993, el debate estuvo marcado por la demanda de importantes sectores de la sociedad nicaragüense, que exigían al nuevo gobierno la inmediata destitución del Comandante en Jefe del Ejército Popular Sandinista (EPS), quien fue confirmado en el cargo por la presidenta Chamorro. Algunos exigían el desmantelamiento del instituto armado, en tanto se le consideraba el último reducto de poder del FSLN.

Este hecho, producto de la confrontación política, distorsionó severamente el debate y lo personalizó, e hizo que se ahondara aún más la brecha entre el gobierno y la coalición de partidos que lo había llevado al poder. La discusión quedó reducida, casi exclusivamente, a la destitución o permanencia del Comandante en Jefe del EPS, descuidándose aspectos claves para la construcción de un nuevo modelo de relaciones civiles-militares.

No obstante, la administración Chamorro comenzó de forma gradual y en relativo consenso con los mandos castrenses, a dar los primeros pasos para cimentar los mecanismos institucionales de control objetivo sobre el cuerpo armado. Mediante la Ley Creadora de los Ministerios de Estado (Decreto-Ley No. 1-90, La Gaceta, 28, 8 de mayo de 1990) se instituyó el Ministerio de Defensa, que fue asumido personalmente por la presidenta, aunque en la práctica no fue más que una entidad con vida jurídica, dotada de atribuciones, pero sin estructura orgánico-funcional, y sin poder real de decisión. En esa misma fecha se publica el Decreto-Ley 2-90, que suspende indefinidamente el sistema de conscripción forzada que se aplicó entre 1983 y 1989.

Un año más tarde, con la Reforma a la Ley de los Grados de Honor, Cargos y Grados Militares, y su Reglamento (Decreto-Ley No. 1-91, La Gaceta, 28, 8 de febrero de 1991), y la Reforma a la Ley de Organización Militar del Ejército Popular Sandinista (Decreto-Ley No. 2-91, La Gaceta, 28, 8 de febrero de 1991), el gobierno rescata para el Ejecutivo atribuciones y funciones, indebidamente concentradas en el Comandante en Jefe y la Comandancia General del Ejército. Con ello se avanza en el proceso de control civil sobre el cuerpo castrense. Debe también mencionarse la creación de la Dirección de Asuntos de Inteligencia (DAI), adscrita a la Presidencia de la República, y que subordina al poder civil a los órganos de inteligencia del Ejército (Decreto No. 44-93, La Gaceta, 197, 19 de octubre de 1993).

A finales de 1992 e inicios del 93, el Instituto Nacional Demócrata para Asuntos Internacionales (NDI) inició un programa de relaciones civiles-militares en Nicaragua, con el fin de promover la supervisión civil sobre los asuntos de defensa y seguridad, abrir y reforzar la comunicación entre civiles y militares, acercar a los nicaragüenses a experiencias similares en otros países e ilustrarlos en los fundamentos de las relaciones civiles-militares en una democracia. Los resultados no fueron inmediatos, pero sí extraordinariamente significativos en el mediano plazo.

Superadas, no sin muchas dificultades, las inseguridades y desconfianza recíprocas de los primeros encuentros, civiles y militares, guiados por funcionarios y expertos internacionales del NDI, fueron entrando gradualmente en una discusión franca y productiva, hasta percatarse que la ignorancia común era el disfraz de importantes diferencias. Comprendieron que era más lo que los unía que lo que separaba, y que había un largo camino que solo juntos podían recorrer, si su compromiso con la transición democrática de Nicaragua era genuino.

También se hizo evidente la existencia de una asimetría en las relaciones civiles-militares. Muy poco o nada era lo que los dirigentes de la sociedad política, la sociedad civil y el gobierno mismo, conocían acerca del cuerpo armado, su misión, o de políticas de defensa y seguridad. Los militares, a su vez, sentían que les invadían el hasta entonces impenetrable tejido castrense. La carencia de expertos civiles en materia de defensa y seguridad pronto apareció como una de las principales limitaciones del nuevo proceso. Lamentablemente continúa siéndolo, y ni el Estado ni la sociedad civil han articulado una política de capacitación de civiles en esas materias. Esta es una de las deudas con la transición democrática. El resultado es un imperfecto modelo de relaciones civiles-militares y la incapacidad de las autoridades civiles de ejercer control efectivo sobre el establecimiento militar.

La senda no ha estado ajena a las naturales contradicciones de una sociedad partida por una década de guerra fratricida, y por los negativos efectos de la violencia residual. No obstante, los avances, producto de una sensata política de consenso y gradualidad en la que han coincidido, de diferentes maneras y diferentes objetivos, el Poder Ejecutivo, el Poder Legislativo, el Ejército, sectores claves de la sociedad civil, y organismos internacionales, no pueden obviarse, en particular: la promulgación del Código de Organización, Jurisdicción y Previsión Social Militar (1994); el relevo pacífico en la jefatura del Ejército, ejecutado por la Presidenta de la República (1995); las reformas constitucionales (1995), que definen con claridad la misión del ejército, así como la subordinación de éste al poder civil; y el Ministerio de Defensa (1997), al que todavía hay que dotar de su correspondiente ley orgánica. No obstante, sabemos que los mismos son incompletos y deben estar sujetos a un permanente proceso de ajuste y perfeccionamiento.

Otro de esos logros ha sido la constitución del Centro de Estadios Estratégicos de Nicaragua (CEEN), en marzo de 1995, con el apoyo del NDI y la Agencia Internacional para el Desarrollo (AID). Como organismo no gubernamental conformado por nicaragüenses de diferentes signos políticos e ideológicos, el CEEN se propuso desde su inicio, desarrollar una estrategia que contribuyera a la consolidación de un modelo de relaciones civiles-militares democráticas y simétricas, así como al logro de una efectiva subordinación de los militares a la autoridad civil.

Sin embargo, el trabajo de CEEN ha enfrentado serias limitaciones, en especial la falta de expertos civiles en el área de su competencia, así como de un plan general de desarrollo con una definición clara de sus metas y objetivos, de su rol y tareas principales. En términos generales su actuación fue, hasta hace unas semanas, típicamente contestataria, reaccionando a estímulos del exterior, lo que lo colocaba a la defensiva, esperando que los otros actores marcaran los puntos de la agenda cívico-militar. No obstante, recientemente han sucedido importantes transformaciones y su Junta Directiva y su Dirección Ejecutiva han decidido volcar sus mejores esfuerzos para convertirse en una organización líder, que define y defiende su propia agenda, y que desde la sociedad civil será una especie de marcapaso independiente no sólo en el debate sobre las relaciones civiles-militares, sino en la formulación de políticas públicas en los campos de su competencia: defensa y seguridad nacionales, y seguridad pública.

Con la salida del general Humberto Ortega en febrero de 1995, el gobierno de la presidenta Chamorro pareció dar por concluido el debate acerca de las relaciones civiles-militares, y esta situación ha permanecido relativamente inalterable. Si bien el gobierno del presidente Arnoldo Alemán instituyó, bajo la dirección de civiles, el Ministerio de Defensa, a la fecha carece de un ley orgánica que precise sus atribuciones, funciones y facultades.

Rasgos más sobresalientes

Desde mi perspectiva, los rasgos más sobresalientes de las relaciones civiles-militares entre 1990 y 1998, son:

• Las relaciones civiles-militares en Nicaragua han estado sometidas a los movimientos del sistema político, determinados, en la mayoría de los casos, por intereses coyunturales, y por tanto muy variables. De una etapa de virulento debate (1990-1993), se pasa a otra menos polarizada que contribuyó a la apertura de espacios de comunicación, y a la determinación los cursos de acción (1993-1995), y finalmente a otra de indiferencia casi absoluta (1995-1998).
• La despolarización del debate fue posible gracias a la intervención de un organismo internacional especializado, que contaba con la asesoría de civiles expertos en defensa, seguridad y relaciones civiles-militares, de Estados Unidos, Argentina y España. Me refiero al Instituto Nacional Demócrata para Asuntos Internacionales. No quisiera pensar qué hubiera sucedido si el NDI no inicia su Programa sobre Relaciones Civiles-Militares en Nicaragua entre finales de 1992 y 1993. Sin embargo, el Programa no logró ser todo lo sistemático y permanente que debía.
• Si bien la segunda etapa (1993-1995) es la más fructífera, y en ella diferentes sectores de la sociedad civil tuvieron una activa participación en los debates, en realidad las relaciones entre el poder militar y el poder civil han sido manejadas con sigilo y a nivel cupular. El proceso de toma de decisiones no se ha caracterizado por la transparencia, la confianza y la cooperación entre los actores fundamentales.
• En términos generales, y con excepción de la reducción del gasto de defensa y el deseo de la presidenta Chamorro de reemplazar al general Ortega, los principales cursos de acción de las relaciones civiles-militares han sido marcados por el instituto armado. Mientras un sector del liderazgo político se perdía entre el humo provocado por sus exigencias de destitución de Ortega, éste lograba, con mucha habilidad política, sugerir la agenda de los acontecimientos.
• El relevo del general Ortega, en febrero de 1995, no tuvo el efecto mágico que sus adversarios pregonaban. Nicaragua no salió de la grave crisis política, y más bien se agravó cuando el Ejecutivo se negó, por casi seis meses, a promulgar las profundas reformas que entre finales de 1994 y 1995 la Asamblea Nacional hizo a la Constitución de 1987.
• A pesar de lo anterior, se debe reconocer que el nombramiento del general Joaquín Cuadra como Comandante en Jefe del Ejército, contribuyó a disminuir tensiones, pero no en general, sino en las relaciones gobierno-Ejército y sistema de partidos políticos-Ejército. La figura de Cuadra, menos controversial que la de Ortega ha sido importante en el proceso de despolarización del país.
• El liderazgo político nunca fue capaz de articular una política y cursos de acción coherentes en el tema cívico-militar. Este estuvo dominado por intereses coyunturales, estrechos e inefectivos.
• Si bien es cierto que hoy, en relación a 1990, hay más personas familiarizadas con el tema, también el conocimiento y dominio del mismo sigue estando en una élite muy reducida.
• A pesar que desde el inicio de su Programa de Relaciones Civiles-Militares en Nicaragua, el NDI insistió en la necesidad de implementar un plan de profesionalización y capacitación de civiles en materia de defensa y seguridad, no se ha hecho nada a la fecha. Ni el Estado ni la sociedad civil logran comprender la dimensión estratégica de tal necesidad. Gabriel Marsella, especialista al servicio del NDI, señaló que mientras los militares no tengan como contraparte a expertos civiles, será difícil que acepten subordinarse a quienes no consideran capacitados.
• La incapacidad o falta de voluntad, de la administración Chamorro y la administración Alemán, para formular como política de Estado, la política de Defensa y Seguridad Nacional.
• La indolencia, de ambas administraciones, en lo relativo a la modernización del sistema de justicia militar. Desde septiembre de 1995, el Ejército presentó al Ejecutivo cuatro anteproyectos de ley para tal fin y continúan guardados en las gavetas del Parlamento.
• La falta de consistencia y permanencia de la Comisión de Defensa y Gobernación de la Asamblea Nacional, y la ausencia de especialistas en calidad de asesores de la misma, lo que no les permite desarrollar un trabajo sistemático, eficiente y efectivo.
• En general, las Fuerzas Armadas han perdido parte del poder político que detentaron en décadas anteriores. Queda por determinar el monto real de esa "pérdida", cuál es la cuota de poder que conservan, y sus alcances, nivel de influencia, grado de autonomía y poder de negociación, frente a las autoridades civiles legítimamente electas y las designadas por éstas.
• Llama la atención el hecho que sectores del liderazgo civil nicaragüense ya han dejado de volver la vista hacia los militares, en busca de soluciones de fuerza a sus interminables pendencias políticas, o para que actuasen como poder moderador en ellas.

A manera de conclusión, cito de nuevo al profesor Huntington, quien asegura que las relaciones civiles-militares en las sociedades democráticas se caracterizan por el ejercicio de lo que él califica como "control civil objetivo", dicho control implica cuatro elementos cardinales:

1. Un alto nivel de profesionalismo militar y el reconocimiento de los oficiales de los límites de su competencia profesional;
2. La efectiva subordinación del establecimiento militar a la autoridad civil, quien toma las decisiones de política exterior y militar;
3. El reconocimiento y aceptación de esa autoridad civil de un área de competencia profesional y autonomía el instituto armado; y
4. Como resultado de los anteriores, la minimización de la intervención de los militares en política, y de la intervención política en el ejército.

¿Se cumplen en Nicaragua estas cuatro condiciones del control civil objetivo en las relaciones civiles-militares? ¿Se ejerce control civil objetivo? ¿Estamos capacitados para ejercer el control civil objetivo? Estas son, a mi juicio, parte de las interrogantes que debemos responder, para determinar hacia dónde dirigir nuestros esfuerzos. Si nos negamos, o no somos capaces de hacerlo, continuaremos caminando sin rumbo por la retórica política.

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