SOLDADOS COMO EMPRESARIOS:
LOS NEGOCIOS DE LOS MILITARES EN CENTROAMERICA

Arnoldo Brenes

Entre 1994 y 1995, aparecieron una serie de reportajes en los medios de comunicación –tanto centroamericanos como de fuera de la región—hablando de las inversiones de los militares. En general, se expresaba una voz de alarma sobre el fenómeno de los militares empresarios, algo que no era del todo nuevo, pero tal vez porque para esos años los sistemas democráticos ya estaban más fortalecidos y, si se quiere, consolidados, se presentaba un espacio de mayor apertura como para poder hablar sobre ello. Posiblemente hace diez o quince años no habría sido posible hablar sobre eso tan abiertamente. El solo poder hablar del tema es sin duda un reflejo del estado de las relaciones civiles-militares en la región, y precisamente el tema de las finanzas de los militares es un fiel termómetro del estado de las relaciones civiles-militares y sobre todo del nivel de madurez democrática de las naciones centroamericanas.

Estos reportajes hablaban tanto de las inversiones institucionales de los militares, generalmente realizadas a través de los Institutos de Previsión Militar, como de los negocios personales de algunos oficiales. En general, aparte de los posibles casos de enriquecimiento ilícito o corrupción que se mencionaban, se expresaba un temor de que los militares y los ejércitos gradualmente hayan cambiado su antiguo poder político por poder económico. Para sustentar esto, en algunos artículos, como el del Diario La Tribuna de Nicaragua, mencionaban una serie de empresas que se afirmaba le pertenecían al Ejército Popular Sandinista. En muchos casos se acusaba a los militares centroamericanos de competencia desleal, en el tanto de que no sólo habían adquirido activos públicos (o bien constituido algunas empresas con recursos públicos), sino que además gozaban de exoneraciones de impuestos o se veían privilegiados por favoritismo a la hora de hacer negocios con el Estado. También se criticaba que algunos de los funcionarios de estas empresas fueran militares en activo, recibiendo un salario del estado, gozando de esta forma sus empresas de un subsidio indirecto en los costos de operación.

En efecto, la incursión de los militares en el mundo de los negocios se podría interpretar, en el mejor de los casos, como una curiosa forma de reconversión, es decir, la búsqueda de nuevas ocupaciones y funciones dentro de las sociedades centroamericanas. Esto desde luego se produce en un escenario en el cual los ejércitos comienzan a sufrir una crisis de identidad. Entre los factores que caracterizaban este nuevo momento se pueden enumerar los siguientes:

1. El fin de la guerra fría, el colapso de la Unión Soviética y la desaparición de la amenaza del comunismo.
2. El fin de las guerras en Nicaragua y El Salvador en los primeros años de esta década.
3. Una reducción sensible en los presupuestos de defensa, tanto por la disminución de la ayuda externa para defensa como del reclamo de las sociedades centroamericanas por un mejor uso de los escasos recursos.
4. Reducción de las fuerzas armadas como producto de los acuerdos de paz y la necesidad de transformar los bultosos ejércitos en fuerzas más compactas y menos costosas.
5. El proceso de sujeción de las fuerzas armadas al control civil y a las instituciones democráticas. Esto incluye por ejemplo el quitarle las funciones de policía a las fuerzas armadas y trasladárselo a las nuevas policías civiles, como se dio en El Salvador en 1992 y más recientemente en Honduras y Guatemala.

Militares empresarios

Todos estos factores dejan a las fuerzas armadas en busca de nuevas ocupaciones, y en muchos casos, dueñas de importantes activos.

Además de estos factores, hay que agregar los procesos de modernización de los estados y reformas económicas, en los cuales empresas y activos propiedad del estado son traspasadas a otros actores. Esto se dio, por ejemplo, en Nicaragua, donde algunas de las empresas estatales se le adjudicaron al ejército luego de la derrota electoral de los sandinistas en 1990 y, posteriormente en el gobierno de Violeta Barrios, con la promulgación del Código Militar se le pasaron oficialmente al Instituto de Previsión Social Militar. También en Honduras, en 1991, como parte del proceso de privatización de activos estatales, se le adjudicó al ejército el control de la Industria Cementera Hondureña, por medio de una licitación fuertemente criticada por los empresarios por las condiciones extremadamente favorables en el precio y forma de pago. Para esa misma época también se le traspasó a los militares las instalaciones del truncado Hotel Sheraton-Tegucigalpa, con la idea de que se convirtiera en un hospital militar, lo cual nunca ocurrió. Es interesante que en ambos casos, a pesar de que se trata de procesos de privatización, los activos son traspasados a entidades públicas, como son los ejércitos o los institutos de previsión militar.

Investigación

A raíz de la voz de alarma expresada en los medios de comunicación, en 1995 el Centro para la Paz de la Fundación Arias para la Paz y el Progreso Humano decidió iniciar una investigación sobre el fenómeno de los soldados empresarios en Centroamérica, concretamente en los casos de Guatemala, El Salvador, Honduras y Nicaragua. La idea era poder determinar la magnitud del fenómeno y sus implicaciones para las democracias de nuestra región. Esto implicaba recoger la mayor cantidad posible de información sobre los negocios y empresas en manos de los militares, así como los mecanismos legales para la supervisión o regulación de estas actividades.

Las conclusiones de la investigación, que duró alrededor de dos años y medio, son recogidas en el libro Soldados como Empresarios: los Negocios de los Militares en Centroamérica, presentado oficialmente el 9 de setiembre en el auditorio de la Asamblea Legislativa de Costa Rica. El estudio se pudo llevar a cabo gracias al generoso apoyo del Real Gobierno de Noruega y de la Agencia Suiza para el Desarrollo y la Cooperación (COSUDE), y tiene el mérito de ser la primera investigación sobre el tema de las inversiones de militares, un fenómeno que también se da en otras partes del mundo. La investigación se centró sobre cuatro ejes principales:

1. Las inversiones de los militares, tanto a titulo personal como institucional, que generalmente se produce a través de los institutos de previsión militar. Con el fin de hacer un diagnóstico de la situación, se trató de hacer un listado de las principales empresas y negocios en poder de los militares y sus características.
2. Precisamente porque la mayoría de las inversiones institucionales se canalizan a través de los fondos de pensión o institutos de previsión militar, fue necesario estudiar estos regímenes de pensión y previsión militar, por un lado para conocer su reglas, controles, estructuras y funcionamiento, y por otro lado para ver si existían prerrogativas o beneficios en relación a otros sistemas de previsión social.
3. En particular se examinaron los controles legales sobre las finanzas de los militares, tanto internos como externos, estos últimos concentrados básicamente en las contralorías, los congresos y los ministerios de defensa.
4. Por último, se intentó recoger percepciones y opiniones de este fenómeno, tanto de representantes de las sociedades civiles, como de los gobiernos, de los empresarios y de los militares mismos.

En cuanto a las conclusiones principales del estudio, se pueden mencionar, entre otras, las siguientes:

1.- Principales empresas

En los cuatro países estudiados: Guatemala, El Salvador, Honduras y Nicaragua se observaron inversiones de los militares, tanto a nivel personal como institucional, y en el libro se describen muchas de ellas en detalle. En algunos casos, sobre todo en Honduras, también se observan curiosas combinaciones, en las cuales militares en activo y en retiro aparecen como socios de los institutos de previsión militar en algunas empresas. Desde luego, cada país presenta características diferentes. Tal vez los casos más sobresalientes son los de Honduras y Guatemala, en los cuales los institutos de previsión militar poseen bancos, que a su vez controlan otra serie de inversiones, convirtiéndose de esta manera en verdaderos conglomerados económicos.

2.- Acusaciones de competencia desleal

Una de las principales críticas a las actividades empresariales de los militares se refiere a las acusaciones de competencia desleal, entendida como la existencia de privilegios que los empresarios civiles no poseen. Estas prerrogativas pueden ir desde exoneraciones de impuestos, pasando por la utilización de recursos públicos (incluidas horas laborales) en las empresas militares y el favoritismo estatal a la hora de otorgar contrataciones, hasta la mora tolerada en el pago de servicios estatales como la electricidad. El estudio recogió numerosas críticas en este sentido, y se constataron algunas de estas situaciones, aunque con diferente grado de importancia según el país.

En cuanto a exoneraciones de impuestos a los otros negocios y actividades de los institutos de previsión militar, también se observó un patrón general según el cual estos institutos gozaban de amplias exoneraciones. Sin embargo, de igual manera, se ha observado una tendencia a la eliminación de estos beneficios.

3.- Prerrogativas de los sistemas de previsión militar frente a otros sistemas de previsión social.

Relacionado con el tema de las prerrogativas de los militares, otro de los elementos que la investigación pretendía determinar era si los sistemas de previsión militar gozaban de privilegios en comparación con otros sistemas de previsión. En primer lugar, en cuanto a los porcentajes en las contribuciones del estado a los regímenes de previsión militar, en general se observa una tendencia a que estos sean un poco mayores que para los otros regímenes de previsión social, aunque frecuentemente los aportes de los afiliados son también proporcionalmente más altos. Se debe recordar que el financiamiento de estos sistemas es tripartito: una tercera parte se le deduce al afiliado de su sueldo, otra tercera parte la paga el patrono y la otra tercera parte la pone el estado. En el caso de los empleados públicos, el Estado pone dos terceras partes, que es la situación de los institutos de previsión militar.

Una crítica que se escuchó en general en los cuatro estudios, sin embargo, es que el Estado paga puntualmente su contribución a los institutos de previsión militar, pero no así a otros institutos de previsión de empleados públicos. En este sentido, sí pareciera tratarse de una prerrogativa de los militares.

4.- Número de beneficiados con las actividades económicas de los Institutos de Previsión militar

Uno de los principales argumentos que los militares presentan para defender su participación en negocios es la necesidad de generar recursos para dotar a los integrantes de las fuerzas armadas de una seguridad social, que les brinde una vida digna. No obstante, el estudio evidencia que esto no es así, pues en la mayoría de los casos, con la excepción de El Salvador, se observa que los beneficios de los institutos de previsión militar recaen fundamentalmente sobre los oficiales, auxiliares y especialistas. Lo anterior a pesar de que, en la mayoría de los casos, las leyes constitutivas de los institutos de previsión militar --con excepción de Guatemala-- establecen que se considerarán como afiliados todos los integrantes de las fuerzas armadas.

Así, en Honduras sólo alrededor de 5.000 oficiales y auxiliares cotizan al IPM, de un total de alrededor de 18.000 integrantes de las fuerzas armadas. En Nicaragua, sólo 2.400 oficiales, de un total de alrededor de 14.000 miembros de las fuerzas armadas, cotizan para el IPSM. En Guatemala cotizan alrededor de 10.641 oficiales y especialistas, comparado a un total de unos 40.000 miembros de las fuerzas armadas. El Salvador es el único país donde aparentemente cotizan la totalidad de los integrantes de las Fuerzas Armadas: alrededor de unos 28.000 efectivos.

Esto se justifica, según lo explican los militares, por la alta rotación de las clases y soldados, por lo que los sistemas de previsión militar buscan beneficiar sólo a aquellos que desean hacer carrera militar. A pesar de la validez de esta justificación, pareciera que los frutos de las actividades empresariales de los institutos de previsión militar benefician, en la mayoría de los casos, a una fracción de los integrantes de las fuerzas armadas.

5.- Mecanismos de control y transparencia

Uno de los problemas medulares de la incursión de los militares en negocios es la tradicional falta de control sobre sus actividades, sus presupuestos y el destino de sus ganancias. Durante el tiempo de las guerras civiles, en general las actividades de los ejércitos, incluyendo sus finanzas, se cubrían bajo el manto del secreto de estado en aras de la seguridad nacional. También influía desde luego la tradicional impunidad con que los militares actuaban y se desenvolvían en las sociedades centroamericanas. A pesar de los cambios políticos que se iniciaron desde comienzos de esta década, ha persistido una tendencia, tanto de los militares como de algunos sectores políticos o bien de las sociedades civiles, de considerar que los civiles no deben inmiscuirse en los asuntos de los militares. Esto desde luego se ha aplicado a sus finanzas. Es claro que en los tiempos actuales esta justificación ha perdido su validez, lo cual no obsta para que el sentimiento de que los civiles no deben inmiscuirse en los asuntos de los militares todavía persista, si bien desvaneciéndose gradualmente. En este sentido, el estudio evidenció que en los últimos años se han dado avances en cuanto a la supervisión de los institutos de previsión militar, lo cual indica una tendencia positiva, aunque todavía es bastante lo que falta para una verdadera transparencia de las actividades económicas de los militares.

Si bien en todos los institutos de previsión militar hay auditorías internas, éstas se dirigen más bien a dar cuenta de las finanzas a sus afiliados, por lo que el verdadero control civil de los fondos públicos que hay de por medio se da por otros canales, incluyendo la presencia de representantes civiles del estado en sus juntas directivas, controles por parte de las cortes de cuentas o contralorías y ministerios de defensa, así como la aprobación de los presupuestos por las asambleas legislativas. Sin embargo, el estudio determinó que estos controles no son muy efectivos, con la excepción tal vez del caso de Nicaragua en los últimos años.

Por ejemplo, en cuanto a la composición de las juntas directivas, el patrón general es la ausencia de representantes civiles del estado, con la excepción del caso de Nicaragua.

Por otra parte, todos los institutos de previsión militar tienen auditorías internas y otros mecanismos de control, los cuales en general parecen ser poco eficaces en la medida que la supervisión externa falla. Nuevamente, la excepción parece ser Nicaragua, pues recientemente el Ejército presentó a la Contraloría de la República un informe auditado por la firma Price Waterhouse.

La supervisión por parte de los parlamentos también ha sido de limitado valor. Según los lineamientos legales de muchos de estos países, en el tanto que los institutos de previsión militar reciben dinero estatal, deberían presentar un presupuesto para su aprobación por los diputados. Sin embargo, en la práctica, generalmente los fondos se han girado como partidas dentro del presupuesto de defensa, lo cual ha liberado a los militares de tener que presentar a los parlamentos los informes respectivos.

6.- Reflexiones finales

Los anteriores elementos sugieren algunas reflexiones prácticas y éticas en torno al fenómeno de los soldados empresarios. La gran pregunta, desde luego, es si es o no conveniente que los militares se conviertan en empresarios. Para contestarla, se deben tomar en cuenta varios aspectos.

En primer lugar, es un fin lícito el que los sistemas de previsión militar, al igual que los demás sistemas previsionales, generen recursos para beneficiar a sus afiliados. La clave está, entonces, no tanto en el fin, sino principalmente en los medios utilizados para lograrlo. Y se dice que el fin es lícito partiendo de que las inversiones se hacen exclusivamente para beneficiar a los afiliados y no que están motivadas por afán de lucro, pues si fuera así se estaría pervirtiendo el papel de las fuerzas armadas.

Partiendo pues de que el fin es lícito y que el elemento clave aquí es el medio, primero se debe reconocer que un factor común a todos los regímenes previsionales – y no solo los militares-- es que hay de por medio dinero del estado, aportado por todos los contribuyentes. Esto implica que todas las actividades de estos regímenes deben estar sujetas a recios controles, tanto de orden interno como externo, y ser de una transparencia absoluta en el suministro de información que el público en general pueda accesar. Cualquier otra situación debería ser inaceptable.

Más aún, se podría considerar que las fuerzas armadas, al tener el monopolio de la defensa externa de la nación, en términos reales poseen un anormal poder de coerción, lo cual sugiere que deben ser tratadas y controladas con mayor rigor que cualquier otra institución. Ese puede ser el precio, tal vez, del privilegio de ejercer el delicado monopolio de las armas.

La tendencia del pasado a mantener una especie de secreto de estado sobre las actividades económicas de los militares y de los institutos de previsión militar no es más que una manifestación de falta de poder real de las instituciones democráticas civiles frente a los militares. Así como se ha visto una tendencia positiva al cambio en los años recientes, es de esperar que en los próximos años se logre consolidar los mecanismos de control civil sobre las actividades económicas de los militares.

Es crucial que se delimite claramente la separación entre los institutos de previsión militar y las fuerzas armadas. Esta separación sí parece operar en el tanto que los recursos generados por los institutos de previsión militar generalmente no son, como lo han manifestado los militares entrevistados, utilizados para sufragar gastos propios del funcionamiento de las fuerzas armadas pero, para efectos de control de las actividades económicas y aprobación de los presupuestos, los institutos de previsión militar se cobijan bajo el manto de la discrecionalidad de las fuerzas armadas.

Además, el hecho de que haya fondos públicos de por medio, con la consiguiente necesidad de transparencia absoluta en las finanzas, así como una garantía de seguridad en las inversiones, sugiere que la forma en sí como se realicen las inversiones es delicada. Esta observación, desde luego, no es exclusiva para los institutos de previsión militar, sino en general para toda institución que invierta fondos públicos. Por ejemplo, al realizar los institutos de previsión militar inversiones mediante la creación de sociedades anónimas para ejercer directamente el comercio, los fondos públicos se pueden estar sustrayendo del control de las instituciones democráticas pertinentes.

Por otro lado, las inversiones en empresas o negocios son sin duda de alto riesgo, y si las empresas compitieran en igualdad de condiciones con la empresa privada, su rentabilidad e incluso su supervivencia son inseguras. Al fin y al cabo, el experimento de las empresas estatales en nuestra región fue un fracaso. Si los fondos de pensión se utilizan para crear empresas, se les estaría poniendo en peligro, lo cual atenta contra el principio de seguridad que generalmente es la regla en las inversiones de este tipo de recursos.

Además, sería criticable que empleados que laboren en estas empresas privadas lo hagan con un salario pagado con fondos públicos, en el tanto que se le estarían subsidiando costos de operación y, por lo tanto, dando ventajas sobre otros empresarios particulares.

Por otro lado, al darse esquemas de co-inversión entre los institutos de previsión militar y socios particulares, sobre todo militares a título personal, los recursos estatales eventualmente se estarían mezclando con recursos privados en la creación y operación de empresas mercantiles.

Debido a las anteriores observaciones, pareciera que la regla debería ser que los fondos de pensión se inviertan en títulos valores, idealmente del sector público (bonos de deuda, títulos valores de entidades financieras estatales, etc.), aunque también podrían ser del sector privado, siempre y cuando se trate de empresas que brinden cierta garantía de seguridad en la inversión. Otras opciones son los créditos hipotecarios, con la ventaja de que adicionalmente estarían ayudando a resolver el problema de vivienda.

En general, si se dieran los requisitos de transparencia y control por parte del estado y del público en general, los negocios de los militares tendrían que competir en igualdad de condiciones con la empresa privada. Y sería el mercado el que se encargaría de determinar si este tipo de actividades son las más convenientes para invertir fondos de pensión de los afiliados.

Si algo es sintomático en la incursión de los militares en los negocios, esto es la búsqueda de nuevos recursos y ocupaciones. Claramente, los tiempos actuales los han desprovisto de su justificación tradicional: la defensa de la integridad territorial y la soberanía del Estado frente a amenazas externas, y la protección de las instituciones democráticas frente a amenazas internas. Este papel se ha cambiado en muchos casos por un afán de lucro, lo que cual evidencia que la función original de las fuerzas armadas gradualmente ha ido desapareciendo. Al igual que el libre mercado se encarga de regular la supervivencia de las empresas, son las circunstancias históricas particulares las que dictan la necesidad de la creación, vigencia o eventual desaparición de las instituciones estatales.

Diálogo Centroamericano es producido por el Centro para la Paz y la Reconciliación de la Fundación Arias para la Paz y e1 Progreso Humano con el apoyo de la Fundación Ford.

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