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Seguridad Cooperativa en Centroamérica Por Adam Isacson, Programa de Desmilitarización, Center for International Policy, CIP (Centro para la Política Internacional) El 17 de setiembre de 1998 se llevó a cabo una conferencia en Ciudad Guatemala con el fin de analizar el tema de la Seguridad Cooperativa en Centroamérica. El evento fue organizado por el Centro para la Política Internacional CIP, una organización no gubernamental de Washington D.C., que por muchos años ha trabajado en el tema de la política de los Estados Unidos con respecto a Centroamérica. El CIP, trabajando conjuntamente con organizaciones de la región como la Fundación Arias, aboga por políticas que podrían permitir la desmilitarización de los países centroamericanos -- reducir el tamaño, la función y el poder de las fuerzas armadas nacionales. Este trabajo se ha centrado en varios temas que deben tenerse en cuenta si un país desea una desmilitarización exitosa, tales como la redefinición de la seguridad, el fortalecimiento de las instituciones democráticas, la reforma de las fuerzas de policía, el cambio en la política de los Estados Unidos, el apoyo para el personal militar desmovilizado y el desarrollo de mecanismos de seguridad cooperativa. La conferencia de setiembre hizo énfasis en este último punto. Un asunto clave que surge cuando se considera la desmilitarización es: ¿cómo pueden los países que tienen fuerzas armadas pequeñas, o que del todo no las tienen, mantenerse preparados en caso de futuras amenazas externas a la seguridad?. Mientras en la actualidad no existe la probabilidad de agresiones externas, ¿cómo puede defenderse un país desmilitarizado en un futuro en el peor de los casos?. ¿Qué es "seguridad cooperativa"? La respuesta probablemente implica la integración para la seguridad entre países vecinos de una región, incluyendo el desarrollo de instituciones y procedimientos de seguridad cooperativa. La "seguridad cooperativa" es un término vago que ha sido usado para describir un amplio grupo de mecanismos internacionales. Generalmente hace referencia a los términos en los que los países cooperan para prevenir y detener la violencia y la agresión. La seguridad cooperativa incorpora tres tipos de mecanismos. En primer lugar, los países adoptan frecuentemente medidas para el fortalecimiento de confianza, tales como el intercambio de información sobre doctrina militar, dimensión y poderío de las fuerzas armadas y el gasto de la defensa; o el contacto regular entre quienes dictan las políticas de defensa. Estas medidas tienen la finalidad de eliminar la sospecha, que muchas veces hace que se generen rivalidades internacionales, levantamientos armados y conflictos. En un segundo grupo de medidas, se encuentran aquellas diseñadas para resolver las disputas en forma pacífica: la negociación, la mediación, la conciliación, el arbitraje, resolución judicial de disputas, o el recurso ante la Organización de Estados Americanos o las Naciones Unidas. Por ejemplo, los artículos 33 al 41 de la Carta de las Naciones Unidas facultan al Consejo de Seguridad para procurar la solución pacífica de las disputas, tanto antes como después de que se haya roto la paz. La seguridad colectiva, como es descrita en los artículos 42 al 51 de la Carta de las Naciones Unidas, es un tercer nivel de seguridad cooperativa. La seguridad colectiva involucra el uso de la fuerza común para detener la agresión internacional una vez que se ha iniciado. Los mecanismos de seguridad colectiva deben diferenciarse de las alianzas militares como la OTAN, que se forman meramente para mantener un equilibrio global de poder contra un enemigo común. Un mecanismo de seguridad colectiva verdaderamente exitoso no es utilizado frecuentemente, -si es que se llega a utilizar del todo. Este tipo de mecanismo debería considerarse tan creíble que ningún agresor potencial se atrevería a retarlo. La credibilidad de cualquier mecanismo de seguridad cooperativa -ya sea de fortalecimiento de confianza, resolución pacífica de disputas o seguridad colectiva- es crucial. En Centroamérica esta credibilidad dependería de poder evitar una percepción de dependencia --o dominancia-- por parte de los ejércitos nacionales o de Estados Unidos. La seguridad cooperativa en Centroamérica: pasado, presente y futuro Desde el comienzo del proceso de Esquipulas y del fin de las guerras civiles en la región, los líderes civiles centroamericanos han integrado sus políticas y responsabilidades en diversas áreas. Los presidentes de la región han logrado notables acuerdos en cuanto a comercio, desarrollo sostenible, migración, educación y otros temas. Sin embargo, la integración en el área de la seguridad no ha sido tan extensiva. El Tratado Marco de Seguridad Democrática de 1995 sentó una importante base para una mayor seguridad cooperativa. No obstante, este documento -que surgió luego de un difícil proceso de compromiso entre países y entre líderes civiles y militares- difícilmente es tan comprensivo como tratados de integración similares sobre temas de comercio, política económica o desarrollo sostenible. El poco progreso hacia la seguridad colectiva se debe a dos factores principales. En primer lugar, hoy en día los países centroamericanos prácticamente no enfrentan amenazas externas a su seguridad. Como lo expresó Arnoldo Brenes de la Fundación Arias en la conferencia del mes de setiembre, las amenazas potenciales tales como los conflictos transfronterizos, se resuelven más efectivamente por medios diplomáticos que por el uso de la fuerza militar. Esta ausencia de amenazas naturalmente hace que la seguridad cooperativa sea de las últimas prioridades para los líderes de la región, resultando en una ausencia de voluntad política para lograrla. En segundo lugar, los militares de la región continúan dominando el diseño y práctica de las políticas de seguridad. A la vez que los oficiales continúan protegiendo esta prerrogativa, los líderes civiles también han demostrado falta de voluntad y capacidad para procurar iniciativas en este tipo de políticas. Como resultado, y así lo expresaron varios participantes de la conferencia, los militares centroamericanos van más adelante que sus contrapartes civiles en el desarrollo de medidas de seguridad cooperativa. Una "Conferencia de las Fuerzas Armadas Centroamericanas" (CFAC), integrada por los Jefes de los Estados Mayores de los cuatro ejércitos de la región, fue formada en 1997 y actualmente se reúne periódicamente. La Conferencia del CIP buscó medir el progreso que los líderes civiles centroamericanos han logrado hasta el momento en cuanto a la seguridad cooperativa, concretar una idea sobre qué forma podría tomar la seguridad cooperativa en la región, y determinar los principales obstáculos potenciales hacia una mejor integración regional en políticas de defensa. El CIP convocó a treinta expertos de la región para un día de discusiones no- oficiales sobre estos temas. Lo que se ha logrado hasta el momento Como Luis Alberto Padilla, Embajador de Guatemala ante las Naciones Unidas en Ginebra, le explicó a los participantes en la conferencia, el concepto de seguridad cooperativa no es nuevo para Centroamérica. Sobre todo durante la guerra fría, una forma militarizada de cooperación en la seguridad prevaleció en la región --con Estados Unidos jugando un papel predominante. En 1946, los EE.UU., preocupados por el expansionismo soviético, guiaron el impulso para poner en práctica el Tratado Interamericano de Asistencia Recíproca (TIAR o "Pacto de Río"), un acuerdo que compromete a los países de todo el hemisferio con la defensa colectiva hacia agresiones externas. En Centroamérica en 1963 otra iniciativa de EE.UU. conllevó a la formación del Consejo de Defensa Centroamericano (CONDECA), un órgano de cooperación militar regional, enfocado más hacia la contrainsurgencia que en la defensa colectiva. Estos dos mecanismos de la guerra fría fallaron: el TIAR, tradicionalmente considerado como un instrumento de la hegemonía de EE.UU., perdió credibilidad luego de que casos claros de conducta agresiva de ese país - particularmente contra Nicaragua y Panamá en la década de los ochenta - no fueron contestadas. CONDECA colapsó bajo el peso de la guerra entre Honduras y El Salvador de 1969, la victoria sandinista en 1979, y la común (y acertada) percepción de que el organismo estaba dominado por los EE.UU.. El proceso de Esquipulas originó la creación de una nueva estructura de seguridad regional: la Comisión de Seguridad de Centroamérica, un órgano mixto civil- militar integrado por los viceministros de relaciones exteriores y de defensa, así como representantes militares. La Comisión, concebida como un mecanismo de construcción de confianza para desarrollar políticas regionales de seguridad, ha tenido dificultades en establecerse y en definir su función. El principal logro de la Comisión, hasta la fecha, ha sido la redacción del Tratado Marco de Seguridad Democrática de 1995. Este documento representa el principal avance en la seguridad cooperativa de la región en el periodo post- Esquipulas. El Tratado incluye una redefinición de "seguridad" que toma en cuenta el desarrollo, la seguridad pública y los derechos humanos y logra acuerdos sin precedentes en cuanto a seguridad transfronteriza, tal como cooperación policial contra el crimen organizado y el narcotráfico. El Tratado también busca el intercambio de información sobre actividades militares y un balance de fuerzas entre países. El proceso de redacción y aprobación del Tratado, sin embargo, demostró el poder de los militares, la relativa debilidad de la Comisión de Seguridad de Centroamérica, y la necesidad de un mayor involucramiento de la sociedad civil en asuntos de seguridad regional. La Comisión de Seguridad en Centroamérica produjo un borrador del Tratado en agosto de 1995, cuatro meses antes de la fecha de su firma en la Cumbre Presidencial en San Pedro Sula, Honduras, y ofreció realizar un seminario para explicar su contenido a representantes de la sociedad civil. El seminario nunca se llevó a cabo; sin embargo, los militares de la región tuvieron su propia sesión en octubre de 1995, que resultó en importantes modificaciones al borrador - probablemente sobre acuerdos para reducciones escaladas de fuerzas y una prohibición sobre bases militares extranjeras en la región. ¿Qué se debe hacer? Los participantes en la conferencia acordaron que los mecanismos que actualmente existen para permitir la participación civil en la seguridad: la Comisión de Seguridad y el Tratado Marco, todavía no han sido aprovechados por los líderes civiles y sociedades civiles de la región. Antes de considerar planes a largo plazo para el desarrollo de nuevas estructuras, es imperativo fortalecer las estructuras ya existentes. Para garantizar el éxito y credibilidad de la seguridad cooperativa, los participantes acordaron que se le deben definir funciones claras a los diversos actores claves: los militares, la sociedad civil, las organizaciones internacionales como la OEA y la ONU, y los EE.UU. Hubo acuerdo general que cualquier proceso de integración regional sobre seguridad debe involucrar a Estados Unidos de alguna manera --es imposible ignorar la presencia hegemónica histórica de esta potencia en Centroamérica. A la vez, el éxito de la seguridad cooperativa dependerá de la capacidad para circunscribir el papel de los Estados Unidos, limitando sus tendencias tradicionalmente intervencionistas y evitando la percepción de dominación estadounidense que ha contribuido al fracaso de mecanismos anteriores. Los participantes en la conferencia reconocieron que la integración militar en la seguridad probablemente continuará y se fortalecerá, en el tanto que las fuerzas armadas de la región buscan nuevas funciones y relevancia en una era caracterizada por la ausencia de amenazas a la seguridad. El Teniente Coronel (Ret.) Héctor Mauricio López Bonilla argumentó que, en el tanto que muchos de los estados centroamericanos todavía dependen de sus militares para ejercer el control sobre el territorio nacional y proveer servicios estatales, éstos seguirán teniendo un papel importante en la definición de políticas de seguridad en el corto plazo. La integración militar en la seguridad, a través de iniciativas como la CFAC, probablemente progresará más aceleradamente, por el momento, que la integración civil, aunque un nivel de integración extremadamente alto -tal como la creación de un ejército centroamericano- es poco probable en el corto y mediano plazo. El progreso de los líderes civiles hacia la integración regional en seguridad, argumentó Celia Sanjur de CODEHUCA, dependerá principalmente de la sociedad civil. Hasta la fecha, sin embargo, la comunidades no gubernamentales de derechos humanos, laborales, de desarrollo y académicas de la región, han estado prácticamente ausentes de los debates sobre seguridad. "No hay que dejar de hacer énfasis", dijo Sanjur "en la poca atención que en términos generales la sociedad civil y sus diversas organizaciones le hemos prestado al tema de la seguridad y al Tratado de Seguridad Democrática". Los participantes acordaron que el éxito de la empresa de la seguridad cooperativa en Centroamérica será la responsabilidad de la sociedad civil de la región. Los ciudadanos organizados de la región deben desarrollar tanto conocimientos como interés en políticas de defensa y seguridad. Organizaciones no gubernamentales pueden ofrecer conocimientos y análisis, contribuyendo a la toma de decisiones y a la supervisión del cumplimiento de acuerdos. Una mayor participación de los ciudadanos en la seguridad regional permitirá que los líderes civiles desplacen a los militares en la evaluación de las amenazas, en la distribución de los recursos para la defensa y en el desarrollo de políticas y doctrina común. Ante la ausencia de voluntad política entre los líderes políticos, será la responsabilidad de la sociedad civil presionar por una plena utilización de las estructuras de seguridad regional ya existentes (la Comisión de Seguridad y el Tratado Marco). También será responsabilidad de la sociedad civil crear y designar mayores y nuevas estructuras civiles, desplazando estructuras militares paralelas como la CFAC y reduciendo la influencia militar. La sociedad civil centroamericana apenas se está despertando y comenzando a involucrar en temas de seguridad regional. Con la formación y desarrollo del Diálogo Centroamericano, la sociedad civil de Centroamérica se está organizando a nivel regional por primera vez para afectar el desarrollo de políticas de seguridad. Si se le permite tomar fuerza, esta prometedora tendencia podría, en efecto, permitir a los civiles centroamericanos alcanzar a las fuerzas armadas y tomar el liderazgo en el desarrollo de un sistema regional de seguridad cooperativa. Una vez que esto suceda, la participación de la sociedad civil será esencial para sostenerla, garantizando que, a largo plazo, Centroamérica no necesitará más de sus militares, ni siquiera para la defensa externa. Diálogo Centroamericano es producido por el Centro para la Paz y la Reconciliación de la Fundación Arias para la Paz y e1 Progreso Humano con el apoyo de la Fundación Ford. Apartado 8-6410-1000, San José,
Costa Rica. |