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ALGUNOS ELEMENTOS PARA LA FORMULACION DE POLITICAS DE SEGURIDAD Lic. Laura Chinchilla Ex- Ministra de Seguridad de Costa Rica I. El Concepto y su delimitación La primer tarea que debemos enfrentar en la elaboración de una política de seguridad ciudadana es ponernos de acuerdo sobre el concepto mismo de seguridad ciudadana. En este sentido sugiero que entendamos por seguridad ciudadana un concepto que engloba dos fenómenos: el fenómeno de la criminalidad y el fenómeno de la sensación de inseguridad. Si bien ambos fenómenos están asociados, puesto que según como se comporte la delincuencia en un país así también será la tendencia en el comportamiento de la sensación de inseguridad en la población, no necesariamente se da entre ambos una relación directa y en la misma dirección. Es así como en muchas ocasiones en una sociedad, y en un momento determinado, el sentimiento de inseguridad llega a convertirse en un problema en sí mismo, cuyas manifestaciones no necesariamente reflejan la realidad objetiva de la criminalidad y que es capaz de generar consecuencias negativas en el comportamiento de los ciudadanos. La distinción de ambos fenómenos dentro de una definición operativa de seguridad ciudadana es esencial, puesto que permite definir acciones y estrategias que busquen actuar de manera concomitante sobre ambos aspectos. Habiendo hecho esta distinción procederé a analizar la forma en que se expresan ambos fenómenos en el contexto actual centroamericano. II. La Criminalidad en Centroamérica El fenómeno de la criminalidad, es decir, el conjunto de acciones que se generan en una sociedad que transgreden la ley penal, se ha tendido a incrementar en nuestras sociedades a partir de la década de los años ochentas. Solamente en América Latina, en la década de los ochentas se llega a duplicar las tasas de criminalidad con respecto a las existentes en la década de los setentas, y ya para la década de los noventas las mismas se han triplicado. Es decir, parece haber un fenómeno regional que hace que en este momento América Latina sea el continente más violento del mundo, con tasas de criminalidad que superan de 3 a 5 veces las tasas promedio mundiales. Más concretamente para el caso de la región centroamericana, podríamos destacar cinco características de la forma en que se expresa el fenómeno criminal: 1. Un vertiginoso incremento en las tasas globales de criminalidad. Si analizamos las estadísticas disponibles en nuestros países, observamos un crecimiento importante en las tasas de criminalidad en los últimos años. 2. Un incremento más acelerado en los delitos de naturaleza violenta. Las sociedades centroamericanas no sólo se han hecho más peligrosas, sino que además el tipo de peligros están cada vez más dirigidos hacia la integridad física y la vida de las personas. 3. Una creciente participación de los jóvenes dentro de la población infractora por un lado, pero también dentro del grupo de víctimas de la violencia. Estudios para la región Latinoamericana y particularmente para Colombia y Venezuela han establecido que las víctimas de la violencia, particularmente de los delitos de homicidio, tienden a provenir de la población masculina joven. De manera tal que aquí hay una alerta no solamente desde el punto de vista del tratamiento de los jóvenes como población infractora y en riesgo social, sino sobre todo como víctimas de la violencia. 4. Una mayor interrelación entre el crimen organizado y la delincuencia común. Cada vez se observa más cómo los delitos comunes que quizás preocupan más al ciudadano, tienen un nexo sumamente estrecho con los problemas de tráfico de drogas, de armas, de automóviles, de inmigrantes ilegales, etc. 5. Una cada vez mayor regionalización del delito, particularmente en lo que respecta al trasiego de drogas y armas de fuego, robo de vehículos, migración ilegal, etc. Explicar el porqué de estas manifestaciones de la criminalidad es tarea difícil, puesto que las causas del delito en un sociedad suelen ser múltiples y complejas. Sin embargo, podemos indicar que para el caso de Centroamérica existen algunos factores que se tienden a asociar con la forma en que se manifiesta actualmente la violencia. Podemos señalar especialmente cinco factores. 1. La exclusión social entendida como el deterioro de un conjunto de condiciones básicas para el desarrollo humano (familia, educación, vivienda, empleo, pobreza, etc.). Centroamérica ha experimentado un proceso de deterioro social particularmente en la década de los años ochentas y noventas. 2. La transmisión de patrones culturales violentos, muchos de ellos generados por los conflictos armados, algunos otros por los medios de comunicación masiva. 3. Los patrones de consumo de alcohol y de sustancias psicoactivas. Este factor está especialmente asociado a los delitos violentos (homicidios y lesiones) y a los delitos sexuales. 4. Las secuelas del conflicto armado en varios países de la región, y cuyas manifestaciones son entre otras: una alta circulación de armas de fuego cuya cantidad se estima en alrededor de 2 millones; y los poco planificados procesos de desmovilización de integrantes de las fuerzas armadas y de los ejércitos irregulares. 5. La ubicación geográfica de nuestra región entre los principales países productores de drogas y los mayores mercados de consumo de la misma, lo que la hace una zona propicia para las actividades ilícitas del crimen organizado. Para pasar al análisis de la sensación de inseguridad, deseo señalar 2 aspectos que caracterizan la forma en que se expresa dicho fenómeno. 1. Existe una alarma generalizada entre la población, particularmente la de zonas urbanas, que considera el problema de la inseguridad como el primer o segundo problema de sus sociedades. En todos los sondeos de opinión pública reciente, más del 80% de la población tiende a considerar que la delincuencia aumenta en vez de bajar. Estamos frente a una alarma generalizada que hace que la población se sienta más insegura de lo que posiblemente suceda en la realidad. 2. Los ciudadanos perciben la respuesta institucional al problema de la inseguridad de manera deficiente y señalan su insatisfacción frente a la misma. Se ha logrado establecer en algunos estudios a nivel regional que tan solo un 10% -en algunos casos hasta menos- tienden a denunciar los delitos de que son víctimas, básicamente porque consideran que no hay una respuesta efectiva. Entre las causas fundamentales que contribuyen al agravamiento de la sensación de inseguridad, podríamos mencionar 4 principales. 1. Las limitaciones en la acción de las instituciones públicas, particularmente la escasa o deficiente presencia policial en calles y barrios. 2. La demagogia y el protagonismo político que caracteriza el tratamiento de la temática de la inseguridad ciudadana por parte de algunos sectores. 3. La experiencia personal frente al delito y la forma en que dicha experiencia se socializa. 4. El papel de los medios de comunicación y la forma amarillista y alarmista con que se presenta la noticia delictiva. Una estrategia efectiva de seguridad ciudadana debe generar acciones que actúen sobre los niveles de ansiedad de la población frente a la problemática delictiva. De esta manera se facilitará la implementación de estrategias sostenidas en materia de criminalidad.
III. Principales componentes de una estrategia en materia de seguridad ciudadana La situación actual de la inseguridad ciudadana en Centroamérica, descrita someramente en las líneas anteriores, tiene un impacto negativo a nivel social, económico y político, por lo que resulta imperativo que las instituciones estatales diseñen una estrategia integral en la materia. A continuación presentamos lo que consideramos los ejes centrales de una estrategia en materia de seguridad ciudadana. A. El reto El reto esencial que una estrategia de seguridad ciudadana debe enfrentar es el de recuperar el derecho de la ciudadanía a una vida segura y tranquila en el marco del respeto al Estado de Derecho y de la convivencia democrática. B. Las premisas Una adecuada estrategia deberá partir del reconocimiento de cinco premisas fundamentales, cuales son: 1. Se debe actuar de manera concomitante sobre el fenómeno delincuencial y sobre el sentimiento de inseguridad. Una estrategia que combata el delito y que no ataque la problemática de cómo la gente lo percibe, va a fracasar porque la gente puede sentir que no está mejorando la situación aunque así lo indiquen las estadísticas criminales. Por otro lado, si nos dedicamos a generar campañas de difusión y no hay medidas sustantivas para enfrentar la delincuencia, se caerá en el riesgo de la demagogia. 2. Garantizar la seguridad de los miembros de la comunidad constituye una de las principales razones de ser del Estado y uno de sus monopolios incontestados. Es decir, cualquier estrategia en materia de seguridad ciudadana no debe delegar esta responsabilidad. 3. La acción de la comunidad y de la empresa privada es deseable y necesaria siempre y cuando la veamos como complemento a la acción pública, exclusivamente en materia de prevención y con la debida orientación y regulación del Estado. 4. No puede haber una estrategia sostenible en el largo plazo en materia de seguridad ciudadana, en un contexto de exclusión social y de deterioro de los mecanismos de socialización. Podemos implementar acciones efectivas de naturaleza más bien represiva o de control delincuencial, pero esa estrategia no se va a sostener en el largo plazo si no se van reduciendo los factores de naturaleza social que pueden tener incidencia directa e indirecta sobre esta problemática. 5. La intervención de naturaleza punitiva debe corresponder a las instituciones propias de un Estado de Derecho, es decir a la policía, fiscalía, los tribunales y el sector penitenciario, y la misma debe ser de naturaleza transitoria. Pretender que el sistema penal va a solucionar todos los conflictos sociales es judicializar nuestra vida social. C. Los lineamientos 1. La estrategia tiene que ser más preventiva que reactiva. No debe ser una estrategia que se caracterice por la simple reacción frente a los problemas que surgen, sino que debe prevenir los conflictos sociales de manera que se eviten los niveles en los que su expresión se vuelve violenta. 2. La estrategia debe aplacar y no animar el sentimiento de inseguridad. 3. La estrategia se debe apoyar en la comunidad y en la empresa privada pero no debe delegar la responsabilidad total. 4. La estrategia debe integrar y no dispersar esfuerzos. Para esto deberá integrar en una filosofía común los distintos niveles de intervención institucional, desde la intervención para la prevención social del delito hasta la intervención penal. D. Las áreas de intervención A nuestro criterio las acciones a impulsar en el marco de una estrategia se pueden agrupar en cuatro áreas esenciales. Estas son: la prevención social del delito, la intervención penal, la prevención comunitaria del delito y la violencia, y la participación regulada de la empresa privada. La prevención social del delito alude a la intervención de las instituciones del sector social. En esta materia el reto fundamental consiste en fortalecer los programas dirigidos a aquellos sectores que están en situación de riesgo social tales como, niñez, adolescencia, comunidades marginales, etc. La intervención penal correspondiente al sector de justicia criminal -policía, fiscalía, tribunales, sector penitenciario- tiene por delante tres grandes retos. Por un lado debemos profundizar los procesos de reforma policial. Si bien se ha avanzado de manera importante en esta materia a nivel centroamericano, particularmente en lo que respecta al tema de la desmilitarización, debemos avanzar en materia de profesionalización, de control, de modernización y de tecnificación. Debemos también mejorar el desempeño de las autoridades judiciales a efectos de disminuir los niveles de impunidad, ya sea mediante reformas a la legislación, modernización de procesos o capacitación de funcionarios. Finalmente, es esencial la armonización de los esfuerzos interinstitucionales de los entes que conforman el sector de justicia penal a efectos de superar las contradicciones existentes y armonizar políticas. En materia de prevención comunitaria del delito consideramos que el reto fundamental es la introducción del modelo comunitario y la canalización de las iniciativas ciudadanas en el marco de una acción concertada con las autoridades policiales y judiciales. En este sentido resultan prometedoras algunas experiencias en marcha en la región en materia de policía comunitaria, resolución alternativa de conflictos, sanciones comunitarias, etc. Finalmente, en lo que respecta a la participación regulada de la empresa privada nos parece que el reto fundamental es fortalecer el papel regulador del Estado sobre los servicios privados de seguridad en cuanto a la concentración de la propiedad de las empresas de este sector, las atribuciones otorgadas al mismo y la calidad del servicio que prestan. E. El marco institucional Como último punto en el diseño de una estrategia en materia de seguridad ciudadana, está el del marco institucional adecuado para su ejecución. A nuestro criterio la mejor alternativa es la constitución de un Consejo Nacional que reúna una amplia representación no solamente de las principales instituciones del Estado sino también de la sociedad civil. La misión de dicho consejo sería de la generar insumos confiables para la toma de decisiones a nivel nacional y el establecimiento de lineamientos para orientar las políticas en la materia. A partir de los acuerdos nacionales que se gesten en su seno, se formularán directrices que permitan llegar al plano local en donde los gobiernos locales serán los rectores del proceso, pero en estrecha consonancia con una política nacional de seguridad ciudadana. De lo que he podido analizar de la situación hondureña, considero que el proceso de formular una estrategia nacional en el marco de un amplio consenso va por muy buen camino. Cuentan ustedes con un marco institucional como lo es el COSIN que les permitirá generar una discusión amplia y madura sobre todos estos temas. Les deseo muchos éxitos en este ejercicio que apenas empieza de dotar a la sociedad hondureña de una adecuada y exitosa estrategia en materia de seguridad ciudadana. Diálogo Centroamericano es producido por el Centro para la Paz y la Reconciliación de la Fundación Arias para la Paz y el Progreso Humano con el apoyo de la Fundación Ford. Apartado 8-6410-1000, San José,
Costa Rica. |