"La Seguridad Comunitaria: proyecto alternativo a la seguridad y participación ciudadana"

Lic. Laura Chinchilla

Ex Ministra de Seguridad Pública de Costa Rica

Si bien recientemente el problema de la inseguridad ciudadana ha cobrado mayor importancia en El Salvador, se trata en realidad de un problema común a la mayor parte de las sociedades latinoamericanas, y particularmente a los países centroamericanos. Por lo tanto, El Salvador no está solo en esta problemática. América Latina tiene mucha información que dar a quienes analizamos desde hace muchos años la problemática de la violencia, puesto que al analizar las estadísticas podemos observar que para la década de los ochentas las tasas delictivas de América Latina se duplican con respecto a las que tenía en los setentas y ya para los noventas llega a triplicar la tasa de delincuencia de los años setenta. De manera tal que hay un problema grande que se enmarca en un contexto de naturaleza regional.

Sin embargo, Centroamérica parece ser una región especialmente convulsionada en cuanto a la problemática delincuencial y de la violencia. Las estadísticas criminales para todos los países se disparan a partir de la década de los ochentas y especialmente en lo relacionado a los delitos violentos, contra la vida y contra la integridad física de las personas. Es importante señalar eso, porque si bien ha habido una regionalización de las actividades delictivas en Centroamérica en materia de narcotráfico, de tráfico de vehículos, de armas y de ilegales, también se está dando una regionalización de las alternativas para combatir esta problemática.

Hay diversas experiencias disponibles a nivel latinoamericano y centroamericano que le permiten a las autoridades públicas ir orientando de manera más certera el diseño y la ejecución de políticas en esta materia. Algunas de estas experiencias han tenido lugar en algunos países del mundo en torno al enfoque comunitario, y tal vez podemos presentar una experiencia más cercana al caso salvadoreño que las experiencias europeas o norteamericanas, que es la que tuvimos en Costa Rica.

El modelo comunitario y otros modelos

A nivel metodológico, se debe tener en cuenta que el modelo comunitario que vamos a presentar no es una panacea. Es, no obstante, una de las vías de acción contra la violencia y la delincuencia menos dogmáticas, al adscribir experiencias, doctrinas y teorías de muchísimos modelos que a lo largo de la historia se han venido ensayando. Sin embargo, hay que destacar la importancia del modelo social, que alude a la necesidad de la prevención social del delito mediante el mejoramiento de las condiciones de vida de la población, y particularmente de los sectores en riesgo social.

También hay que tomar en cuenta el modelo penal, es decir, la alternativa de intervención mediante la represión y sanción de las infracciones y los delitos en una sociedad. Con respecto a este tipo de intervención es importante señalar que las sanciones penales que promovamos en nuestros países deben responder más a las necesidades sociales y a los principios rectores de sociedades que aspiran a ser regidas por el derecho y la convivencia democrática, que a los planteamientos teóricos de algunos redactores de esas leyes.

El modelo comunitario no descarta ni excluye los modelos señalados anteriormente, sino que los complementa a través de una mayor integración de la ciudadanía en las tareas de prevención y una mayor colaboración entre autoridades y sociedad para la resolución de situaciones predelictivas y delictivas.

El modelo comunitario aplicado al ámbito policial constituye el más reciente paradigma desde el modelo profesional que surgió en los años cincuentas y sesentas. No es sino hasta los años setentas y ochentas cuando el problema criminal parece rebasar la capacidad institucional, y se replantea la necesidad de revisar el modelo vigente basado en la tecnología, en el patrullaje, en la reacción, en la respuesta rápida, el 911, la radio comunicación, etc. Este modelo había alejado muchísimo al policía de la comunidad, y generó grandes niveles de insatisfacción de la comunidad hacia la policía. Asimismo, redujo la capacidad de la policía de prevenir situaciones delictivas y dio pie a grandes críticas en cuanto a niveles de corrupción y de abuso policial. Se regresa entonces a los orígenes de la policía para recuperar los modelos exitosos, como el caso de Japón y de Gran Bretaña, observándose que la clave del éxito policial en dichas sociedades está estrechamente ligado al contacto directo y constante que mantiene la policía con la comunidad.

Se establece así toda una doctrina en esta materia y se empiezan a realizar experiencias piloto como la del estado de New York a partir de 1985, que arrojan resultados exitosos en lo que respecta al descenso en las tasas de criminalidad, el mejoramiento de la percepción que los ciudadanos tienen de la policía y en la mejora de la sensación de seguridad.

Características del modelo comunitario

Las variables sobre las que actúa el modelo comunitario son fundamentalmente tres: a) la criminalidad; b) la sensación de inseguridad, que en sí misma se ha vuelto un problema importante en nuestras sociedades, y c) la calidad de vida de la población.

Los objetivos del modelo comunitario son:

1. Identificar problemas en la comunidad y propiciar soluciones sostenibles, particularmente sobre aquel tipo de problemas que se considere pueden incidir sobre la proliferación de hechos delictivos o de problemas de orden público.
2. Mejorar la sensación de inseguridad en la comunidad.
3. Incrementar el nivel de satisfacción de la comunidad con la intervención policial.
4. Incorporar a la comunidad activamente en la producción de seguridad, sin sustituir a la policía, sino movilizarla en una serie de programas que permitan prevenir más efectivamente la comisión de delitos.
5. Mejorar el control social sobre la actuación policial.

Los componentes fundamentales de este modelo se podrían agrupar en cuatro:

1. La intervención que se solicita a la policía es más proactiva que reactiva: no hay que esperar a que las cosas sucedan, sino tratar de evitarlas, observando qué las produce y el tipo de situaciones delictivas, procurando que se intervenga sobre las causas que pueden conducir a la comisión del delito.
2. El servicio al cliente, el ciudadano, es la base. Es decir, a diferencia del modelo tradicional, en el modelo comunitario la institución policial no es una institución cerrada que se protege a sí misma, sino que es una institución abierta y permeable, que está donde el ciudadano la necesita.
3. La redefinición geográfica de las responsabilidades: ya no son los grandes cantones, las grandes porciones geográficas sino que la unidad fundamental para la prevención del delito se convierte en la unidad pequeña del vecindario.
4. La intervención de la comunidad en prácticamente todas las tareas, desde la tarea de diagnóstico y planeación de las opciones que se implementarán, hasta la ejecución de esas opciones y control y evaluación de los planes de trabajo.

Una de las diferencias entre el modelo tradicional de policía y el modelo comunitario es que las fuentes de la autoridad no son exclusivamente las leyes y el sentido de la profesionalidad, sino que también la comunidad es una importante fuente de autoridad para la policía. El diseño organizacional del modelo comunitario es un diseño más plano, menos vertical y menos jerarquizado. Se reducen los niveles de mando y se le da más poder al policía de base. Las relaciones con el entorno no son distantes como con el modelo tradicional, sino que es una relación en la que el policía vive con la comunidad. La demanda generalmente no pasa por el control centralizado del 911, o de puestos de mando a nivel superior que delegan y giran instrucciones, sino que la comunidad se dirige directamente al oficial de base y este actúa. Las tácticas y la tecnología complementan el patrullaje motorizado, la respuesta rápida y los arrestos, con técnicas de patrullaje a pie, y reuniones y encuentros con diversos grupos de la comunidad.

El resultado principal al que se aspira en el modelo tradicional es reducir los índices de criminalidad, pero con el modelo comunitario se va más allá. No necesariamente reducir los índices de criminalidad significa ser una buena policía, porque no necesariamente lo que dicen las estadísticas criminales es lo que ocurre en la realidad. Muchos de los análisis en algunas coyunturas determinadas indican que aunque en apariencia la criminalidad baja en algunos países, lo que ha sucedido es que más bien los ciudadanos han dejado de denunciar, porque han perdido confianza en la policía y en las instituciones judiciales. Entonces, si bajan las estadísticas criminales no necesariamente significa que está bajando la delincuencia. Si bien el índice de criminalidad es un indicador importante, no necesariamente es equivalente de éxito. Es además necesario saber como percibe la comunidad el trabajo de la policía, sobre todo a través de encuestas de opinión, de índices de victimización y del comportamiento del sentimiento de inseguridad entre los ciudadanos.

En cuanto al tamaño de la comunidad o de la unidad básica, eso es muy relativo, y depende de la relación entre el área geográfica y los recursos a disposición de la policía. Un mayor personal permite trabajar en áreas más pequeñas, pero si no tenemos muchos recursos hay que ampliarlas. En este modelo lo importante son los grandes principios que lo orientan, y en cuanto a la implementación hay tantas variantes como experiencias. Lo importante es recuperar esos principios y adaptarlos a los recursos y a la problemática determinada.

En el caso de Costa Rica, utilizamos la unidad geográfica del distrito, que es la menor unidad política en que se divide el territorio, y que generalmente van de 40.000 a 100.000 habitantes en promedio, aunque algunos son mucho más pequeños. En cuanto al tipo de presencia también tiende a variar, pero lo esencial es la patrulla. Hay un énfasis en el patrullaje a pie, en moto o en bicicleta, que permita al policía una cercanía con la ciudadanía. Sí es importante que hayan unidades de base que permitan alimentar el trabajo del patrullaje a pie, pero esto tiende a variar según las características de la zona.

En cuanto al número de policías, tampoco Policía Comunitaria es tirar a toda la policía a la calle. Esto más bien sería contraproducente si son muchos y van a cometer errores. Se le llama policía de proximidad: el policía no solamente tiene que estar más cerca, también tiene que tener un perfil adecuado para poder manejar las situaciones y eso no necesariamente se logra con más policías. Fíjense que en Costa Rica tenemos un déficit de policías. Mientras que la tasa de encuadramiento es de 450 habitantes por policía, Hatillo tenía una relación de 1.000 habitantes por policía. No podíamos conseguir más recursos para hacer el proyecto, pero sí fueron lograr mejores policías.

Obstáculos iniciales al modelo comunitario

Hay varias limitaciones de partida para implementar el modelo comunitario, particularmente considerando la situación que viven todos nuestros países en donde se está dando una transición, no solamente del modelo tradicional al modelo comunitario, sino que además el modelo tradicional presentaba una fuerte presencia de la doctrina militar.

De manera tal que las limitaciones de partida son bastantes, y se podrían dividir en cuatro:

1. En nuestro países, pese a las reformas importantes que se han emprendido en toda Centroamérica, sigue predominando todavía una estructura organizacional altamente centralizada y jerarquizada.
2. La cultura organizacional de la policía sigue fuertemente arraigada en los valores propios del modelo paramilitar, que no son fáciles de revertir. Es difícil sacar a nuestros policías de las comisarías, de cara al público. En este sentido, procesos como el salvadoreño, en los cuales se ha intentado prácticamente crear una policía nueva, reclutando gente de la sociedad, tienen mucho más probabilidad de éxito que en el caso de Costa Rica, en donde la policía prácticamente no ha variado su cuerpo y arrastra una serie de valores muy arraigados desde hace muchos años.
3. Un personal muy poco capacitado, desinformado, inestable, con escasa iniciativa y pobremente dotado. Esto no es lo ideal para la Policía Comunitaria, pues su trabajo requiere técnicas de comunicación y de liderazgo de manera que pueda darse esa relación efectiva con la comunidad.
4. Débiles mecanismos de acopio y gestión de la información. El modelo comunitario supone un gran desarrollo de acopio de información a efectos de conocer qué es lo que está pasando en cada uno de los sitios en donde opera.

También se puede señalar otra limitación que viene desde la sociedad, y que es el primer ejercicio que hay que hacer al seguir el modelo comunitario. Muchas veces hay una visión romántica sobre el papel de la comunidad y se enfatiza en hacerla partícipe de muchas iniciativas estatales, pero a la hora de llegada la comunidad no reacciona tan entusiastamente, o se apaga rápidamente, o bien esa comunidad resulta que tiene valores más represivos de los que busca implementar el modelo. Por ejemplo, en algunas ocasiones se ha malinterpretado que el modelo comunitario le permite a la comunidad hacer el trabajo "sucio" que la policía no puede hacer por las trabas legales a su labor. Esto para señalar que no necesariamente la comunidad puede estar preparada para lo que significa este trabajo de la Policía Comunitaria.

Resultados de la experiencia en Costa Rica

En el caso de Costa Rica se escogió el distrito de Hatillo para la primera experiencia piloto en Seguridad Comunitaria. Hatillo es un distrito en el sur de San José, la capital de Costa Rica, de 100.000 habitantes. En realidad no se aplicó nada nuevo, sino que simplemente se retomaron las experiencias exitosas de otros países, a las cuales se les hicieron las adecuaciones necesarias de acuerdo a la idiosincrasia costarricense y a los problemas en esa zona particular.

El primer mensaje que se quiso lanzar en este proyecto fue un mensaje positivo en relación al tema de la sensación de inseguridad, porque la alarma que existe en la sociedad por la percepción de inseguridad se había convertido en un problema en sí mismo. De manera tal que el mensaje fue: "la inseguridad se puede revertir". Hay experiencias en el mundo que nos permiten señalar que esa situación se puede revertir exitosamente en el marco de un Estado de Derecho y manteniendo los niveles de convivencia democrática.

Los componentes fundamentales de esta experiencia que implementamos en Hatillo fueron tres:

1. La constitución de un Consejo de Vigilancia y Seguridad. En este Consejo estaban representados miembros de la comunidad y era presidido por el Jefe Policial de la zona, quien era el único policía que estaba en el Consejo. Los demás eran miembros de la comunidad: miembros prominentes en términos de su poder de convocatoria, representantes de la Iglesia Católica, de asociaciones de desarrollo, representantes de colegios y escuelas, de la municipalidad, el gobierno local, etc.
2. El segundo componente fue dotar a esta unidad policial de personal especialmente capacitado. El perfil policial que tenemos en Costa Rica no sirve para la Policía Comunitaria y tuvimos que hacer una escogencia de personal que recibió una capacitación especializada.
3. El replanteamiento de la distribución de la presencia policial en la zona y de las formas de patrullaje.

En realidad el Consejo de Vigilancia y Seguridad es el pivote fundamental de este tipo de modelos. Los miembros del Consejo participaron en la etapa de diagnóstico, en el diseño posterior del plan de trabajo y su puesta en práctica, seguimiento y evaluación. Para garantizar el buen funcionamiento del Consejo, se realizaban reuniones periódicas.

Los resultados de la experiencia piloto de Hatillo se evaluaron un año después de su implementación, mediante cuatro tipos de variables: la participación comunitaria, la sensación de inseguridad, la criminalidad y la imagen de la policía.

En lo que respecta a la participación de la comunidad, como resultado del proyecto los habitantes de Hatillo incrementaron las relaciones entre sí, y eso por sí solo ya es positivo. La inseguridad ciudadana está quebrantando la solidaridad social; ya no le hablamos a la gente en la calle. En Hatillo logramos incrementar los niveles de interacción de la ciudadanía alrededor de las actividades que se implementaron.

En cuanto a la sensación de inseguridad, se hicieron algunas preguntas que reflejan la alarma que se vive en la sociedad. Por ejemplo, cuando la gente dice que tiene miedo a ser robado en su casa es porque ya no hay donde refugiarse. En este caso, bajamos del 53% al 21% y logramos que por lo menos la gente se sintiera más tranquila en su propia casa, al igual que también se logró que la gente se sintiera más tranquila saliendo a las calles. Cuando se preguntó que si se evitaba salir de noche por miedo a ser robado, en 1996 respondieron que sí casi el 50% y en 1997 esto bajó a casi un 22%.

En lo que respecta a los índices de victimización, durante 1996 y 1997 –que fue básicamente el período durante el cual se ejecutó este programa—hubo una caída realmente impresionante de más del 50% en materia de robos, que rebasó las expectativas que se tenían.

Finalmente en relación con la imagen policial, hubo una mejora substancial. En todas las preguntas que se hicieron, la imagen de la policía en Costa Rica paso de "mala" o "muy mala", a "regular". Ya eso es importante. De seguirse con el proyecto se asume que incluso podría llegar a considerarse como "buena".

Estos son los resultados de un año de implementación, pero también hay que decir que no todo es bueno. ¿Cuáles son los problemas fundamentales que está enfrentando este modelo?

A nivel general se señala que este modelo genera más presiones sobre la policía: al acercarse el policía a la comunidad se le empiezan a demandar más cosas, por ejemplo vemos otra vez a la señora pidiendo que le bajen el gato del árbol. Esta situación se debe manejar en términos de la capacidad real de los policías de atender estas demandas. Hay riesgo de que los policías se distraigan con otras actividades que no son las esenciales.

También hay riesgo de que se identifiquen con algunos sectores de la sociedad que no necesariamente son los mejores. El policía comunitario es más fácilmente influenciable en su ánimo, porque está directamente ligado con toda la problemática viva de la delincuencia y el orden público. Además está la posibilidad de un desvío hacia una mayor represión, tanto por parte del policía como de la comunidad misma. Por último, siempre existe el riesgo de que la comunidad se desanime y no se movilice tanto alrededor del policía, lo que genera una gran frustración para él.

En el caso de Costa Rica, pese a los resultados exitosos, se debe reconocer que una de las grandes fallas fue que no hubo la suficiente madurez política como para hacer el proyecto sostenible. En estos momentos hay una gran discusión de que el modelo de Hatillo está siendo abandonado por las nuevas autoridades de gobierno. Pese a que hubo una transición de gobierno excelente –que el país no sintió—ahorra se está cuestionando. Pero quizás la parte positiva es que no solo los que estuvimos en el programa nos vimos llamados a defender el proyecto de Hatillo, sino que la comunidad se sintió bien y está generando los procedimientos correspondientes para defender lo que considera un logro alcanzado. Creo que esa es una reflexión válida para todos nuestros países donde todavía la transiciones políticas no se hacen con la suficiente madurez.

El otro problema es que mientras no se avance con la reforma integral de las fuerzas policiales en un país, es muy probable que la experiencia piloto que se proponga se contamine con los vicios de otros cuerpos policiales. Concretamente en Costa Rica, donde hubo mucha resistencia de la oficialía a aceptar este programa, se vieron casos en que nos infiltraban gente de la misma policía para echar a perder el plan piloto de Hatillo.

En el caso de El Salvador yo creo que hay grandes posibilidades de lanzar proyectos de esta naturaleza y concretamente ya hay uno que está empezando a desarrollarse en Ilobasco por parte del Instituto Interamericano de Derechos Humanos (IIDH) y por ONGs de enorme experiencia y valía, que están empezando a coordinar proyectos en esta materia.

Si bien, como señalamos al inicio, la policía comunitaria no es una panacea ante el problema de la inseguridad ciudadana, si es una alternativa para enfrentar un problema mediante una amplia participación ciudadana y en el marco del respeto al Estado de derecho y a la convivencia democrática.

Diálogo Centroamericano es producido por el Centro para la Paz y la Reconciliación de la Fundación Arias para la Paz y e1 Progreso Humano con el apoyo de la Fundación Ford.

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