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El Salvador Seguridad, Desarrollo y Gasto Militar Antonio Martínez Uribe Catedrático, Escuela de Relaciones Internacionales de la Universidad de El Salvador Las limitaciones del análisis del Gasto Militar El gasto público militar (GPM) ha sido poco analizado en América Latina y el Caribe, principalmente por razones de orden político, ya que esta información se ha considerado de naturaleza reservada y su acceso ha sido limitado. Además, falta información sobre adquisiciones de armas, y es frecuente que no se disponga de cuentas patrimoniales que registren activos de los militares. Por esta razones, existe poca transparencia en su análisis, tanto en el aspecto contable y presupuestario, como en sus efectos sobre la asignación de los recursos y el proceso de la seguridad. Por otra parte, las bases de datos disponibles provenientes de las Naciones Unidas, del Fondo Monetario Internacional, del Instituto Internacional de Investigaciones para la Paz de Estocolmo, del Instituto Internacional de Estudios Estratégicos de Londres o del Instituto de Relaciones Internacionales y Estratégicas de París, usan criterios distintos para determinar el gasto militar, que resultan en diferencias significativas entre los diversos cálculos, dificultando aún más su estudio. Sin embargo, las condiciones en el tratamiento de este tema han empezado a cambiar, y han sido precedidas por esfuerzos como el de la Comisión Independiente en Asuntos del Desarrollo Internacional, presidida por W. Brandt (1980), o más recientemente la Comisión para la Recuperación y el Desarrollo de Centroamérica, presidida por el senador estadounidense Terry Sanford (1989), las cuales han hablado claramente del gasto militar. Inclusive en los años sesenta, mucho antes del desplome soviético, el entonces presidente de los Estados Unidos, D. Eisenhower llamó la atención sobre la envergadura de estos gastos y ejemplificó al pueblo norteamericano que el costo de un bombardero pesado de la época equivalía a dos buenos hospitales totalmente equipados, o a dos plantas de generación eléctrica capaces de servir cada una a una ciudad de 60 mil habitantes. Hoy el valor de un bombardero estratégico es superior a los mil millones de dólares, es decir, más de la mitad del presupuesto nacional de El Salvador. Con el fin de la guerra fría, esta tendencia a discutir el GPM se ha visto incrementada. El FMI ha planteado que el gasto militar excesivo e innecesario es un gasto improductivo, el cual podría reducirse sin afectar los servicios que brinde el sector público. La OEA ha aprobado diversas resoluciones en las que se plantean medidas conducentes al desarme regional. El Grupo de Río ha declarado su oposición a las carreras armamentistas en la región. Los expresidentes Oscar Arias y Jimmy Carter han planteado la necesidad de una moratoria de dos años en la compra de armas para poder concretar en ese plazo un acuerdo amplio de limitación de armamentos. Esta iniciativa ha sido apoyada por los primeros ministros de Canadá, Jamaica y Grenada, así como por los presidentes de México, Uruguay, Paraguay y Colombia, entre otros. El tema de la seguridad regional fue debatido en la Cumbre de Miami en 1994 y en la Conferencia de Williamsburg en 1995, que reunió a los Ministros de Defensa del continente. En la primera reunión de Institutos de Altos Estudios Estratégicos del continente, realizada en Washington en 1996, y que reunió a un importante grupo de oficiales superiores y civiles responsables de estos centros de estudios, se planteó con claridad que un mejor entendimiento sobre las necesidades de la defensa podría ser alcanzado a través de una mayor transparencia en la planificación de ésta y la preparación de sus presupuestos. Estimaciones del gasto militar El GPM corresponde al gasto total asociado a la provisión de la defensa. Se deben incluir costos laborales, operacionales, de mantenimiento, adquisición de material bélico, investigación y desarrollo militar, construcción militar, fondo de pensiones, gastos reservados de defensa, contribuciones a instituciones militares internacionales, defensa civil, inteligencia militar, instituciones de salud y educación, ayuda otorgada a otras naciones así como programas cívico-militares, además de los costos indirectos como las concesiones tributarias y arancelarias a industrias vinculadas a la defensa. Fuentes de información Por la naturaleza confidencial de la actividades relacionadas con los gastos militares, es muy difícil obtener información sobre estos, pues suelen hallarse "sumergidos" en diversas partidas. Comúnmente falta información sobre adquisición de armas, o las partidas aparecen como conceptos generales: los hospitales militares como salud, las escuelas militares en educación, o subsidios a la industria de defensa como desarrollo económico. Es frecuente, principalmente en El Salvador, que no existan cuentas patrimoniales que registren los activos. Las instalaciones y bienes inmuebles de los militares, por ejemplo, demandan costos de mantenimiento que, en no pocos casos, carecen de relación con las funciones de defensa nacional. Además, el gasto militar suele financiar actividades de naturaleza civil que deberían excluirse del rubro GPM. Sin embargo, es importante incluir el GPM en los análisis del gasto público general y analizar su impacto, eficacia y eficiencia, tanto en el logro de sus objetivos como en el conjunto del gasto público. Se puede analizar desde una doble perspectiva: la defensa como un factor del desarrollo y su impacto indirecto en la economía. El bien público de la defensa La justificación principal del GPM es su aporte a la obtención de un bien público: la defensa. Este bien, junto con otros como la calidad del sistema judicial y la legitimidad del sistema político, influye sobre la economía, al proveer un ambiente de seguridad y estabilidad. a. Los bienes públicos Los beneficios de un bien público se reparten entre toda la comunidad, independientemente de que algunos individuos la deseen o no, en contraste con los bienes privados. La defensa nacional beneficia automáticamente a todos los residentes de un país que la reciben en la misma proporción. Esta, además, descansa en la relación civil- militar. Ejemplos de este tipo de bien son la provisión de defensa nacional y el mantenimiento del orden público interno, o el financiamiento de la educación y la salud. b. Los niveles de defensa Para algunos, la disminución del GPM trae consigo una baja en la seguridad y en el bienestar. En este sentido, la provisión del bien público de la defensa se podría medir por los niveles de seguridad logrados frente a eventuales agresiones o amenazas externas. Actualmente los principales retos para las fuerzas de defensa son los grupos guerrilleros y el narcotráfico. Por eso, antes de aumentar el gasto militar debe considerarse si con ello se logrará el objetivo buscado o si se puede lograr con menos recursos. Asimismo, el desarrollo tecnológico plantea nuevas tácticas para la defensa, las cuales son difícilmente alcanzables por los países en desarrollo. El gasto militar de una nación provoca una externalidad negativa sobre otras naciones que se sienten amenazadas, lo que conduce a una mayor inseguridad y complica los procesos de integración. Por ello, una reducción coordinada del GPM puede garantizar condiciones de estabilidad vecinal y paz, convirtiendo la defensa en un bien público regional. Impacto económico del gasto militar Se puede observar que los efectos adversos del impacto del GPM en el desarrollo son mayores que los favorables. Por ejemplo, el costo de cada puesto de trabajo creado por el GPM es alto y el servicio militar es una ocupación temporal muy mal pagada. En El Salvador, si se destina 800 millones de colones a salarios y hay unos 1500 oficiales, entre estos deben repartirse unos 750 millones de colones al año. El aumento del personal permanente contrasta con la baja en el empleo público o el empleo no agrícola en la región, la cual bajó de 15.3% en 1990 a 13% en 1996 (CEPAL 1998). Además, hay que tomar en cuenta la situación privilegiada que provocan los servicios previsionales para el estamento militar. Para algunos, no obstante, el adiestramiento militar en países en desarrollo puede contribuir a mejorar el nivel educacional y la disciplina laboral. Cabe preguntarse entonces si esta es la modalidad de gasto público más eficiente para lograr los objetivos deseados, o si el bien público educación puede obtenerse mediante un gasto no militar. Diseño del gasto militar El GPM es un gasto público privilegiado, cuya discusión no es transparente y no se evalúa su impacto social. El ciudadano está poco informado del nivel y composición del GPM, por lo que no se puede decir que, a partir de la demanda por parte de la sociedad, se pueda determinar el nivel óptimo del GPM. Quienes precisan la magnitud y contenido del GPM utilizan otras lógicas además de la económica. En esto influyen el interés corporativo del sector militar y las motivaciones personales. Las demandas presupuestarias militares pueden subir por razones internas: ejercicio del poder de presión de los militares, avances tecnológicos que generan demandas de modernización en el sector bélico, o bien que los civiles y militares genuinamente conciban la milicia como un pilar de la democracia. En algunos casos, existen pisos preestablecidos para el GPM a partir de ingresos provenientes de la explotación de recursos naturales. Es el caso de Chile, donde las Fuerzas Armadas tiene garantizado, por una ley de rango constitucional, un 10% de las ventas de la Corporación del Cobre. O el de Ecuador donde se ratificó en 1995 la destinación del 15% de los ingresos del petróleo a los militares hasta el año 2010. El papel de las Fuerzas Armadas Los cambios habidos en el papel que desempeña el Estado en la estrategia de seguridad y desarrollo han llevado a examinar el logro de los fines con la menor cantidad de recursos, así como la consecución de los resultados deseados del gasto público, incluyendo en dichas evaluaciones el GPM, razón por la que debe ser hoy objeto de mayor análisis. Esto quiere decir que debe evaluarse si con el presupuesto solicitado se logrará el objetivo buscado, o si se podría lograr lo mismo con menos recursos. Reevaluar el papel de los gastos militares ha sido consecuencia del fin de la guerra fría y de hecho ha habido una reducción. Por otra parte, la cada vez mayor compresión de la naturaleza del conflicto social, ya sea que se produzca dentro o entre las naciones, indica que no debe ser enfrentado por la vía de la represión armada. De tal manera que no se trata de que los conflictos tengan ahora un carácter menos militar, como se acostumbra decir sino que, aunque estos sean mucho más graves que en el pasado, como es el caso de la pobreza o la delincuencia, el imperativo es que deben ser resueltos por medio de acertadas políticas en el ámbito económico, social e incluso cultural. Agregado a esto, los procesos de integración han contribuido a descartar las hipótesis de enfrentamiento, poniendo en su lugar hipótesis de cooperación en los diferentes niveles. Pero aún así, existe en Centro América poco conocimiento e interés por analizar no sólo el problema del gasto militar, sino que toda la temática general acerca de la defensa y la seguridad. En El Salvador, hasta ahora, no se constata que se esté produciendo la respuesta adecuada por parte de la sociedad civil y del liderazgo político. La Comisión de Defensa y Seguridad de la Asamblea Legislativa tiene un perfil muy bajo que se expresa en el poco interés y protagonismo en el proceso de planificación y aprobación del gasto militar. En los países industrializados es habitual que haya debate parlamentario sobre el tema, de un modo abierto e incluso crítico. En los Estados Unidos la discusión acerca del presupuesto de defensa se toma alrededor de seis meses. En El Salvador, los resultados presentados por la consulta organizada para el Plan de Nación—iniciativa presidencial que este mes de mayo cumplirá dos años de labor—la defensa nacional, así como otros temas medulares, siguen estando fuera de agenda. En la pasada campaña electoral presidencial se constató lo mismo. Sólo en uno de los programas de gobierno dados a conocer, el de Rodolfo Parker, propuesto por el PDC, aparece una oferta bastante profesional y políticamente seria con relación a los componentes básicos de una política de defensa nacional, criterios claros para la asignación del gasto militar y un plan acerca de los nuevos contenidos que se deben considerar en el proceso de relaciones civiles y militares en nuestro país. RECOMENDACIONES
Definir el nuevo papel del Estado para redefinir el papel de las fuerzas armadas. Diálogo Centroamericano es producido por el Centro para la Paz y la Reconciliación de la Fundación Arias para la Paz y e1 Progreso Humano con el apoyo de la Fundación Ford. Apartado 8-6410-1000, San José,
Costa Rica. |