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NICARAGUA El Ministerio de Defensa en una Sociedad Democrática: Formando Civiles Capaces de Conducir las Políticas de Defensa y Seguridad José Adán Guerra Pastora Viceministro de Defensa de Nicaragua Los ministerios de defensa con preeminencia civil en la región constituyen un importante paso, aunque definitivamente no el último, en la definición de la autoridad civil sobre asuntos de defensa y seguridad. Es evidente que queda mucho por hacer en Centroamérica, y entre las tareas más importantes está contar con un sólido y suficientemente influyente grupo de civiles expertos en estos temas. Funciones del Ministerio de Defensa y del Ejército Todo estado tiene la obligación de asegurar la defensa de su soberanía e independencia, y la integridad de su territorio y de sus habitantes frente a cualquier amenaza. Esta es, y ha sido, en esencia, la razón de ser –la misión por excelencia—de todo ejército o cuerpo castrense legal y constitucionalmente reconocido. Se asegura, además, que contar con un ejército debidamente entrenado y equipado, capaz de cumplir con esa misión esencial, es uno de los principales atributos de todo Estado moderno. Es la relación armónica, efectiva y eficiente entre la naturaleza de la amenaza y la naturaleza de la respuesta. La "respuesta" a las amenazas tiene una doble naturaleza en el tanto que el Estado debe definir las políticas, estrategias y objetivos que posteriormente deben implementar los aparatos especializados. El Ministerio de Defensa tiene bajo su responsabilidad la tarea de transformar en políticas de defensa lo que la sociedad y el Estado han definido como sus objetivos y estrategias nacionales. Al ejército, como instrumento del Estado, le corresponde transformar esas políticas en planes operativos. Esta relación de conducción del Ministerio de Defensa sobre el ejército implica, entre otras cosas, el análisis de las percepciones de amenaza y naturaleza de la respuesta, fundamentos doctrinarios, gastos de defensa, educación, jubilaciones y pensiones, ascensos y nombramiento de oficiales conforme a la ley, planes de preparación combativa y la subordinación formal y doctrinaria de los militares a la autoridad del poder civil legítimamente electo. Este último punto es el que más polémica ha generado en países de democracias nacientes o en transición, especialmente en Latinoamérica. Este punto es particularmente difícil, pues significa cambios importantes en los paradigmas que por muchos años han dominado las relaciones entre civiles y militares, entre ellos, que la defensa es una tarea exclusiva de los militares y que sólo ellos pueden ser expertos en esos temas. Si el establecimiento militar de un país es la institución que tiene el monopolio de la violencia armada legítima, para la defensa de la soberanía e independencia de la nación y la integridad del territorio, es a la autoridad del poder civil legítimamente electo a quien corresponde –de forma directa a través del Presidente de la República o por delegación de éste a través del Ministro de Defensa—establecer los límites doctrinarios, jurídicos e institucionales y los mecanismos de control y supervisión del establecimiento militar. Sin embargo, es preciso aclarar que esta forma de relación no implica someter o avasallar, sino que debe ser armónica, fluida y transparente, fundada en la confianza y la cooperación. El Ministerio de Defensa y el Ejército no son dos entidades contrapuestas ni confrontadas, sino que deben formar parte de un solo cuerpo y de una misión fundamental única por su naturaleza, que es la defensa de la soberanía e independencia de la nación y la integridad de su territorio y de sus habitantes. El modelo de Ministerio de Defensa requiere de la disponibilidad de civiles expertos en materia de defensa y seguridad. Esa carencia es una de las debilidades propias de la sociedad política y de la sociedad civil en procesos de transición hacia la democracia, precisamente por el papel protagónico que han desempeñado los militares. En algunos casos a los civiles se les ha negado acceso a los asuntos militares, pero en otros los mismos civiles, al decidir vivir en connivencia con los militares, dejaron a éstos el control absoluto e irrestricto de lo militar, limitándose ellos al ejercicio y usufructo del relativo poder político del que gozaban o que los militares les permitían. El caso de Nicaragua En el caso de Nicaragua, es paradójico que habiendo vivido la mayor parte de su vida independiente sometida al flagelo de guerras civiles, golpes de Estado, revoluciones y levantamientos armados, nunca se logró articular ni una institución militar permanente y efectivamente profesional, ni un Ministerio de Defensa profesional y eficiente. Ello fue así porque ambas instituciones estuvieron al servicio de grupos económicos o políticos de poder, familias, individuos o partidos políticos. Hasta mediados del presente siglo, al Ministerio de Defensa se le conoció como Ministerio de la Guerra y durante la dictadura de la familia Somoza llegó a ser denominado Ministerio de la Guerra, Marina y Aviación. Para fines de la década de 1960, su denominación cambia a Ministerio de Defensa, cuyo titular era un militar, aunque en la práctica estaba subordinado por el Jefe Director de la Guardia Nacional, a pesar de la separación formal entre el Ministro y éste. Con el derrocamiento de la dictadura, en julio de 1979, que condujo al desmontaje del Estado y todas sus instituciones, y a la instauración de un nuevo modelo de Estado, la Ley Creadora de los Ministerios de Estado creó formalmente el Ministerio de Defensa, al que sin embargo no se le definieron bien sus roles, estructura orgánico-funcional, funciones, atribuciones ni facultades y ni siquiera se le asignó edificio propio ni personal de planta. Entre julio de 1979 y finales de febrero de 1990, en las dos ocasiones que se nombraron ministros y viceministros de defensa, se eligieron militares, de tal manera que el Ministro de Defensa era a la vez el Comandante en Jefe del Ejército. Esto resultó en una confusión Estado-partido-Ejército, que caracterizó al Ministerio de Defensa de aquella época. No fue sino hasta el 10 de febrero de 1990 que el gobierno sandinista, que se aprestaba a dejar el poder, aprobó por vía Ejecutiva, once años después de creado jurídicamente, la primera y única Ley Orgánica del Ministerio de Defensa. Sin embargo, a este Ministerio se le asignaron funciones marginales, posiblemente con el fin de no restarle poder al Comandante en Jefe. Con el Decreto 1-90 se promulgó la Ley Creadora de los Ministerios del Estado y la Presidenta Chamorro asume la titularidad del Ministerio de Defensa. En la práctica, sin embargo, ese Ministerio de Defensa nunca funcionó. Finalmente, en el gobierno de Arnoldo Alemán se nombraron a dos civiles como ministro y viceministro de Defensa. El Código Militar, aprobado en septiembre de 1994 e incorporado en la Constitución a mediados de 1995, significó un avance en la modernización del Estado, y se inició el verdadero proceso de profesionalización e institucional del cuerpo castrense y de subordinación a la autoridad del poder civil legítimamente electo. No obstante, en este Código solo se menciona al Ministerio de Defensa en un artículo, y en su función de canalizador del presupuesto de defensa elaborado y propuesto por el Ejército. En cambio, la Constitución Política reformada a mediados de 1995 es mucho más explícita y afirma que el Ejército de Nicaragua "estará sometido a la autoridad civil, que es ejercida por el Presidente de la República en su carácter de Jefe Supremo del Ejército de Nicaragua a través de su Ministerio correspondiente." A inicios de 1998, el Ministerio de Defensa y la Jefatura del Ejército discutieron y acordaron una propuesta de este Ministerio que fue incorporada en la Ley de Organización, Competencia y Procedimientos del Poder Ejecutivo. Esta propuesta, que fue aprobada el 27 de marzo y entró en vigencia el primero de setiembre, se refiere en su artículo 20 específicamente al Ministerio de Defensa, prescribiendo que es su competencia "dirigir la elaboración de las políticas y planes referidos a la defensa de la soberanía, la independencia y la integridad territorial, y dentro de estas atribuciones participar, coordinar, y aprobar los planes y acciones del Ejército de Nicaragua". Forman parte de las competencias de este Ministerio, entre otras, el apoyo al Ministerio de Gobernación en las acciones de la Policía, lo correspondiente a la Defensa Civil, a la dirección de las actividades propias para la obtención, recopilación, análisis y evaluación de la información en materia de defensa y seguridad nacional, la coordinación y dirección de la formulación del presupuesto del Ejército y la supervisión de su ejecución, participar en el Directorio del Instituto de Previsión Social Militar, participar en la formulación, coordinación y control de las políticas relacionadas con estudios, clasificación e inventario de los recursos físicos del territorio nacional y otros servicios que presta el Instituto Nicaragüense de Estudios Territoriales, etc. El artículo 20 de la referida Ley constituye el marco jurídico-institucional más general en cuanto a la definición de la misión y competencias del Ministerio de Defensa. El Reglamento del Ministerio de Defensa entró en vigencia a partir de octubre de 1998. La primacía de la autoridad civil es una de las condiciones fundamentales para la existencia de un verdadero régimen democrático. Pese a los avances jurídicos, aún prevalecen lagunas y vacíos que deben ser llenados, especialmente el relativo grado de autonomía funcional del establecimiento militar, que no permite, entre otras cosas, la afirmación definitiva de un modelo democrático de relaciones civiles-militares. La actual legislación no define ni establece la naturaleza del Ministerio de Defensa, aunque en la actualidad es de naturaleza civil. No obstante, por la concepción que de defensa y seguridad tenemos, por nuestra vocación democrática y en la búsqueda de establecer un modelo adecuado a la realidad nicaragüense, estamos convencidos de que en mediano plazo evolucionará hasta convertirse en una entidad de naturaleza mixta, en la que civiles y militares aunemos conocimientos y esfuerzos, voluntades y compromisos, en beneficio de Nicaragua. Recomendaciones
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