Control Civil en Nicaragua 1990-1998

Coronel (R) Javier Pichardo

Secretario de la Junta Directiva del CEEN

1. El control civil

El problema fundamental que el control civil tiene que resolver es cómo minimizar el poder de los militares. Esto se puede analizar en términos de control civil subjetivo y control civil objetivo. Mientras que el primero se basa en la relación personal entre el liderazgo político y el estamento militar, el segundo persigue llevar al máximo el profesionalismo militar y las formas institucionalizadas de control civil sobre lo militar.

El corazón o eje del control civil objetivo es la apoliticidad y no deliberancia de los militares: éstos se vuelven políticamente estériles y neutrales. La esencia del control civil objetivo es el reconocimiento del profesionalismo militar autónomo, mientras que la naturaleza del control civil subjetivo es la negación de una esfera militar independiente. Sin embargo, la profesionalización de los militares ha hecho obsoletas las formas particulares del control civil subjetivo. No obstante, el logro del control civil objetivo se ha visto perjudicado por la tendencia de muchos civiles de concebir todavía el control civil en términos subjetivos.

2. Control Civil 1990 - 1994

2.1 Marco Jurídico creado a inicios de 1990

El triunfo electoral de la Unión Nacional Opositora (UNO), el 25 de febrero de 1990, tomó por sorpresa tanto a los ganadores como a los perdedores. Por primera vez en la historia del país, una coalición de partidos políticos opositores, adversarios del poder establecido, y por ende de las Fuerzas Armadas, llegaba al poder. Para las instituciones creadas por la revolución esto se convirtió en una amenaza, porque el marco jurídico existente era débil y daba la oportunidad a los adversarios que llegaban al poder de acabar con relativa facilidad con dichas instituciones, entre éstas el Ejército Popular Sandinista. Efectivamente, desde julio de 1979 hasta 1990, todo lo concerniente al funcionamiento, organización y administración del Ejercito se conducía principalmente a través de las ordenanzas, normativas, directivas y reglamentos internos que eran aprobados por el Jefe del Ejército. Por ello el Gobierno Sandinista, antes de entregar el poder a doña Violeta de Chamorro, creó mediante decretos de ley un marco jurídico que fortaleció la institucionalidad del Ejército.

2.2 El Protocolo de Transición

El traspaso de gobierno en abril de 1990 se realizó mediante el "Protocolo de Procedimientos de la Transferencia del Poder Ejecutivo de la República de Nicaragua", el cual estableció, entre otras cosas, un intercambio y balance de las nuevas relaciones entre las autoridades civiles y las militares. En este pacto, las Fuerzas Armadas se comprometían al respeto y aceptación de las autoridades del entonces nuevo gobierno, la ruptura de los vínculos políticos del Ejército con el partido sandinista y el inicio de un proceso de reducción en sus filas. Por su parte, la nueva administración se comprometía a respetar y aceptar la integridad institucional del EPS. (Hurtado, 1998).

2.3 Reducciones de personal y presupuesto militar

El 25 de abril de 1990, a través del decreto ley No 2-90, se suspende la ley del Servicio Militar Patriótico, suspensión que, sumada al cese de las hostilidades bélicas, desmovilizó a la mayor parte de la tropa. En 1990 el Ejército tenía aproximadamente 90,000 hombres activos; en diciembre de 1991 se habían reducido a 20,354, y en noviembre de 1992 esa cifra disminuye a 16,200 hombres.

Los gastos de defensa también se redujeron notablemente. Según el presupuesto de 1990, éstos ascendían a US$103.0 millones de dólares. En 1991, el presupuesto contempló un gasto de US$72.6 millones de dólares, y en 1992 el presupuesto representó un gasto de US$42.9 millones de dólares.

Estos datos muestran que las reducciones fueron drásticas tanto en hombres como en gastos de defensa. La reducción ha seguido hasta alcanzar en 1998 la cantidad de 14,143 hombres y US$ 24,7 millones de dólares en gastos de defensa. Este proceso de reducción del Ejército constituye una muestra del consenso que hubo entre líderes civiles y militares que se concretó en una política de subordinación escalonada del poder militar al poder civil.

2.4 Esfuerzos nacionales e internacionales para mejorar las Relaciones Cívico – Militares

Paralelo a las reducciones en personal y presupuesto, el Gobierno, el Ejército y organismos internacionales hicieron esfuerzos para mejorar las relaciones cívico-militares, preparando el terreno para lograr un adecuado control civil En noviembre de 1992, el Instituto Nacional Demócrata de los Estados Unidos (NDI, por sus siglas en inglés), a solicitud del Gobierno de Nicaragua, envió una delegación con el objetivo de apoyar el proceso de democratización del país. Como resultado se desarrolló un programa de tres años dirigido a promover el control civil sobre los asuntos de seguridad y defensa, y a fortalecer la comunicación entre líderes civiles y militares.

Sin lugar a dudas dicho programa fue exitoso: se realizaron foros, talleres y seminarios con temas vinculados a relaciones cívico-militares, control civil, roles de las fuerzas armadas y justicia militar. El programa contó con la participación de los principales actores del proceso: líderes políticos y militares, funcionarios de alto nivel del Gobierno, diputados de la Asamblea Nacional y especialistas extranjeros.

Durante la realización de las actividades de este programa de tres años, surgieron distintas posiciones respecto a las relaciones cívico–militares y el control civil. Los obstáculos para el mejoramiento de las relaciones cívico–militares no eran fáciles de superar. Especialistas extranjeros que participaron en el programa del Instituto Nacional Demócrata de Estados Unidos apreciaron como se avanzaba en medio de las dificultades. Erick Kjonnerod, coronel retirado del ejército estadounidense, afirmó:

"Como era de esperarse, los militares al comienzo estaban reacios a hablar. Sin embargo después de estar hartos de escuchar los oprobios y la condena de los civiles, ellos también montaron una vigorosa defensa de su institución, de sus roles anteriores, su actuación y la necesidad de un Ejército del futuro. En la sesión de clausura, después de muchas discusiones acaloradas y apasionadas, se logró un consenso moderado.

En resumen, cada parte avanzó desde una ignorancia fundamental del otro, hacia una mejor comprensión y tolerancia. Sin embargo, es grave que quedó sin entenderse la importancia de conceptos básicos tales como roles, misiones militares, la estrategia, normativa de los convenios, entrenamiento y educación, programación y evaluación militar, justicia y responsabilidad, la interacción entre la autoridad civil y militar, y la necesidad de una burocracia civil competente dentro del sector defensa. En resumen, lo que Samuel Huntington ha llamado Relaciones Cooperativas Cívico – Militares en un ambiente democrático, no existen ni las entienden".

Los comentarios de Kjonnerod (1993) reflejan la situación de polarización política no superada en 1993 y la incapacidad de los civiles en el manejo profesional de cuestiones militares. Esta incapacidad se justifica razonablemente, porque el conocimiento profesional de asuntos de Defensa y Seguridad ha sido y sigue siendo todavía patrimonio de los militares.

Se calcula que se necesitaban al menos diez años para culminar exitosamente el proceso de profesionalización del Ejército, y paralelo a este proceso las estructuras civiles de control deberían tener un desarrollo simétrico en cuanto a capacidad profesional sobre asuntos militares. Esta recomendación no ha sido llevada a la práctica; el resultado es, como se verá más adelante, que no existen expertos civiles en cuestiones de defensa y seguridad.

2.5 Subordinación del poder militar al poder civil: un proceso escalonado

El alto mando inició el proceso de profesionalización del Ejército que se manifiesta en la despartidización, desideologización y despolitización del cuerpo de oficiales. Los resultados de este proceso son notables si se considera que la gran mayoría de los oficiales superiores, coroneles y generales fueron dirigentes guerrilleros del Frente Sandinista de Liberación Nacional (FSLN) durante la guerra de liberación contra la dictadura Somocista.

Una característica que ayudó, y está contribuyendo al proceso de subordinación al poder civil, es lo que señala El Dr. Secundino Gonzales, profesor de la universidad Complutense de Madrid:

Los militares nicaragüenses no estuvieron aislados del conjunto social, no tuvieron un comportamiento endogámico que les llevara a constituirse en un mundo aparte. Es difícil evaluar en qué medida, pero no me parece desatinado afirmar que se produjo una mayor sintonía entre la sociedad civil y las Fuerzas Armadas Nicaragüenses de la que existe en otros países centroamericanos.

El carácter escalonado del proceso de subordinación de los militares al poder civil estuvo condicionado por la legislación militar vigente en 1990, por el Protocolo de Transición y por el objetivo coincidente del Alto Mando Militar y del Gobierno con relación a profesionalizar al Ejército. Esta política escalonada de subordinación paulatina del Ejército al poder civil fue cautelosa y prudente. Sus resultados fueron, entre otros:

1. La creación de la Dirección de Asuntos de Inteligencia (DAI), subordinada a la presidencia de la República y que controlaría a la Dirección de Información para la Defensa, antigua Seguridad del Estado.
2. El paso a retiro del general Ortega el 21 de febrero de 1995.
3. La promulgación del Código de Organización, Jurisdicción y Previsión Social Militar en septiembre de 1994.

3. Control Civil 1994 - 1998

Con la aprobación del Código de Organización, Jurisdicción y Previsión Social Militar, mejor conocido como Código Militar, en 1994, por primera vez en la historia de Nicaragua, el Poder legislativo aprobaba una legislación militar. Anteriormente todos los marcos jurídicos de las relaciones cívico-militares eran creados con base en decretos de ley del Ejecutivo que no tenían el carácter integral que la nueva legislación tiene.

3.1 Avances del Control civil de acuerdo al Código Militar

1. El presidente de la República, en su carácter de Jefe Supremo de las Fuerzas Armadas, tiene la facultad de nombrar al Jefe de las Fuerzas Armadas a propuesta del Consejo Militar. El Presidente puede aprobar las propuestas o rechazarlas.
2. El Presidente puede destituir al Jefe de las Fuerzas Armadas, estableciéndose una serie de causales entre los que se encuentran la insubordinación a las autoridades civiles, desobediencia e irrespeto a la Constitución y las Leyes de la República.
3. Se limita a un período de cinco años la permanencia en el cargo de jefe del Ejército y no puede ser reelecto.
4. El Presidente tiene la facultad de ascender a grado de general, incidiendo, aunque indirectamente, en el nombramiento de los principales cargos en el Ejército.
5. El paso a retiro del general Humberto Ortega.
6. Subordinación de la Dirección de Información para la Defensa al Presidente de la República y la prohibición de realizar inteligencia política.
7. La facultad del Presidente de la República de determinar la Política de Defensa Nacional.
8. Ratificación del carácter nacional, apolítico y no partidario del Ejército.
9. La auditoría Militar, órgano para la administración de justicia militar, es definida como parte integrante del Poder Judicial del Estado, y los miembros de los órganos judiciales militares serán nombrados por la Corte Suprema de Justicia y están exentos de la lealtad y obediencia al superior.
10. Los tribunales militares bajo ninguna circunstancia podrán juzgar a civiles.

3.2 Incidencias de las reformas a la Constitución en 1995

Las reformas constitucionales elevaron a rango constitucional la misión, naturaleza y jurisdicción del Ejército que ya se establecían en el Código Militar. Esto representó, y representa todavía, un gran avance en materia de desarrollo institucional del control civil.

:

En materia de Defensa las reformas se refieren a:

1. Definición expresa de la misión principal del Ejército: defensa de la soberanía, la independencia y la integridad territorial. Como funciones complementarias agrega: "actuar como fuerza coadyuvante de la Policía Nacional en los casos excepcionales, de extrema necesidad y previa decisión del Presidente de la República."
2. Prohibición para que los Tribunales Militares juzguen a civiles, y la limitación de la competencia de dichos tribunales para conocer únicamente los delitos militares.
3. Establece que los militares no pueden desarrollar actividades político–partidistas, desempeñar cargos en organizaciones políticas, u optar a cargos públicos de elección popular si no han renunciado a su servicio activo por lo menos un año antes de las elecciones.
4. Las Fuerzas Armadas son sometidas a la autoridad civil ejercida directamente por el Presidente o el Ministerio correspondiente.
5. La organización, estructuras, actividades, escalafón, ascensos, jubilaciones y todo lo relativo al desarrollo operacional de las Fuerzas Armadas se regirán por la ley de la materia.

3.3. Ministerio de Defensa

En enero de 1997, el Presidente Arnoldo Alemán nombra a Jaime Cuadra como Ministro de Defensa, creando en la práctica ese ministerio. La gestión de veinte meses de Cuadra se concentró en lograr el desarme de los grupos irregulares que por razones políticas todavía operaban en el campo, trabajando en la desmovilización de los hombres de la Resistencia Nicaragüense y ex – militares alzados y reinsertarlos a la vida civil. Asimismo, se gestionaron fondos para el desarme, la reinserción de los desmovilizados y la tarea del desminado. El Ministerio de Defensa carecía de estructura y se organizó en seis áreas: el Ministro, Viceministro, dirección de Asuntos Internos, Protocolo, Dirección de Delegaciones Regionales y Recursos Humanos. La planilla total estaba compuesta por 45 trabajadores, incluyendo conductores y vigilantes.

Tal y como lo planteó el Ing Cuadra, las dificultades con que inicia su gestión fueron entre otras:

1. La ausencia de una ley orgánica. Las normas, atribuciones y facultades del Ministerio de Defensa, plasmadas en la Ley N° 290 "Ley de Organización, Competencia y Procedimientos del Poder Ejecutivo", fueron aprobadas por la Asamblea Nacional hasta septiembre de 1998.
2. La estructura administrativa respondía más a las tareas de pacificación del país que al control civil.
3. Carencia de expertos en asuntos de defensa.
4. No hubo presupuesto para dicho Ministerio; la ley de presupuesto de 1997 no lo contempló porque no existía cuando aprobaron la ley. La presidencia destinó entonces once (11) millones de córdobas para su funcionamiento.

3.4. Atribuciones del Ministerio de Defensa

El Presidente de la República, en su carácter de Jefe Supremo del Ejército, delega al Ministerio de Defensa (MINDEF) una parte de las atribuciones que la Constitución Política y el Código Militar le confieren. Las atribuciones importantes para la formulación de políticas de defensa para el control civil son:

a. Dirige y elabora las políticas y planes de Defensa Nacional.

2. Participa, coordina y aprueba los planes y acciones del Ejército de Nicaragua.
3. Apoya al Ministerio de Gobernación en acciones de la policía cuando lo ordene el Presidente.
4. Coordina las acciones de la Defensa Civil.
5. Dirige y coordina las actividades para obtener información, analizarla y evaluarla, con relación a la defensa de la soberanía, independencia e integridad territorial.
6. Coordina y dirige la formulación del presupuesto del Ejército de Nicaragua y supervisa su ejecución; además participa en las actividades del Instituto de Previsión Militar.
7. Canaliza las propuestas de nombramiento de agregados militares y supervisa su labor.

Por lo que la ley indica, este Ministerio necesariamente deberá tener una estructura que le permita cumplir sus atribuciones y funciones; lamentablemente se carece de la capacidad técnica y profesional para cumplirlas.

4. Asimetría entre el desarrollo profesional entre funcionarios civiles y militares

Los logros que en términos de profesionalización ha alcanzado el Ejército Nacional son notables. La profesionalización se debe entender con relación a los niveles obtenidos en la despartidización, desideologización, en la obediencia a la legislación nacional, en el carácter no deliberante de la Institución y en las habilidades en el manejo de la conducción y conocimiento de la ciencia militar.

Un hecho relevante de la disposición a la profesionalización fue el paso a retiro del general Humberto Ortega, quien era una especie de cordón umbilical entre el pasado político–partidario y el futuro despolitizado, despartidarizado y profesional del Ejército.

Según un informe del Instituto Nacional Demócrata de Estados Unidos, miembros del Estado Mayor del Ejército reconocían en 1995 que no estaban listos para ser clasificados como una fuerza militar profesional y moderna. Sin embargo en el mismo documento se señalan avances significativos en el camino hacia la profesionalización entre los cuales destacan:

1. El Ejército ha establecido una academia militar profesional en Managua donde los cadetes estudian tanto temas académicos convencionales como militares. Parece existir un esfuerzo en transformar la academia en una institución profesional y no política.

2. El Ejército esta incentivando a sus oficiales para que atiendan las clases de gestión y administración en el INCAE, un instituto de administración de negocios afiliado a la Universidad de Harvard.

3. Miembros del alto comando han demostrado interés en participar en programas de intercambio con países que disponen de ejércitos modernos y profesionales. De hecho, los oficiales de alto nivel están interesados en establecer contactos de militar a militar con sus equivalentes americanos.

4. El general Cuadra ha declarado que el Ejército no intervendrá en el debate constitucional entre el Poder Ejecutivo y la Asamblea Nacional. Ha mantenido repetidas veces que el Ejército no se involucrará en asuntos políticos (NDI, 1995)

La mayoría de los generales y coroneles han pasado cursos de mando y estrategia en España y Francia. Muchos oficiales han llevado cursos de mando y estado mayor en colegios y academias de Canadá, México, España, Francia y El Salvador. Una muestra del interés en la preparación profesional es el Curso de Diplomado de Estado Mayor en la Academia Militar inaugurado en Marzo de 1998, el cual es obligatorio para Mayores y Tenientes -Coroneles. En el año 1998 el Ejército solicitó en el presupuesto de Defensa la cantidad de C$ 2,211,808.00 córdobas, equivalente a un poco menos de $200,000.00 dólares para becas y estudios de perfeccionamiento en el país y en el extranjero. Como todo indica, los militares se han preparado y continúan haciéndolo en el proceso permanente de profesionalización iniciado en 1990.

Los actores encargados del control civil no han tenido ese nivel de desarrollo en la adquisición de habilidades y destrezas para el manejo de asuntos militares. Esto ha sido hasta hoy la principal debilidad del control civil objetivo.

Esto no quiere decir de ninguna manera que no se haya avanzado en control civil institucional. Los logros son notables, por cuanto se ha construido un marco jurídico para las relaciones cívico–militares que responde a la realidad del país; pero cabe preguntarse ¿de qué sirve tener el marco legal si no existe la capacidad civil para implementarlo?

Citando a Marcella (1993), Los militares no aceptaran la subordinación, a menos que la sociedad civil sea más competente. Esta es la lección principal de las modernas relaciones cívico-militares en América Latina".

La necesidad de expertos civiles en cuestiones militares es esencial para que el Control Civil se efectúe de manera profesional. Los mismos militares reconocen que la carencia de civiles expertos entorpece el control civil, como el mismo general Cuadra lo explica:

"Creo expresar el pensamiento de todos mis compañeros de armas al afirmar que la apoliticidad y apartidismo del Ejército como una Institución permanente al servicio de la patria común, no solo depende de la actitud de los militares, fortalecida por la profesionalidad de su carrera, sino que también necesita, y tal ves en mayor grado, del actuar de los políticos al frente de los poderes civiles del estado. Tanto los unos como los otros estamos en el deber de hacer la Institución Militar un instrumento que garantice la estabilidad de la democracia en beneficio de todos y al margen de ideologías, partidos o programas de políticos determinados. La apoliticidad del Ejército es una tarea de todos los Nicaragüenses y no responsabilidad exclusiva de los militares"

Las estructuras del Estado que son actores en la formulación de políticas de defensa y en el control civil no tienen la capacidad ni asesoramiento profesional que se requiere para el manejo de asuntos militares. Más grave aún es que a ocho años de inicio de la profesionalización de las Fuerzas Armadas no existan planes concretos del Estado para resolver este problema. Para llenar este vacío un grupo de ciudadanos de todas las corrientes políticas se organizaron en el Centro de Estudios Estratégicos de Nicaragua (CEEN), y desde 1995 están promoviendo la institucionalización del control civil sobre las decisiones de política de defensa y seguridad nacional. Los resultados de su gestión han sido exitosos, pero insuficientes ante la situación planteada.

5. Recomendaciones

• Se debe diseñar un plan de fortalecimiento institucional en todos los organismos involucrados en el Control Civil, particularmente para el Ministerio de Defensa y la Comisión de Defensa y Gobernación de la Asamblea Nacional. Dicho plan podría llevarse a cabo en los próximos cinco años con fondos propios debidamente presupuestados y con la cooperación internacional. El objetivo a alcanzar sería una simetría de desarrollo profesional entre las Fuerzas Armadas y los órganos de control civil.

• El perfeccionamiento de la legislación militar debe ser gradual y consensuado entre las fuerzas políticas representadas en la Asamblea Nacional, la sociedad civil y el Ejército. No es conveniente ni necesario un perfeccionamiento en la legislación militar que levante suspicacias superadas en el pasado, o que se presten a lesionar a la institución militar. La Normativa Militar Interna del Ejército es reciente, por tanto, es conveniente y sano esperar los resultados que la misma obtenga en un plazo razonable para posteriormente darle fuerza de ley.

El Centro de Estudios Estratégicos de Nicaragua (CEEN) es la única organización de la sociedad civil nicaragüense que tiene experiencia y dominio en asuntos de defensa y seguridad. El Ministerio de Defensa y la Comisión de Defensa y Gobernación conjuntamente con el CEEN podrían desarrollar planes de capacitación para todos aquellos civiles que participen en la formulación y control de políticas de defensa, hasta que se concreten los planes de fortalecimiento institucional recomendados.

Diálogo Centroamericano es producido por el Centro para la Paz y la Reconciliación de la Fundación Arias para la Paz y e1 Progreso Humano con el apoyo de la Fundación Ford.

Apartado 8-6410-1000, San José, Costa Rica.
Teléfono: (506) 255 29 55, 255 28 85
Fax: 255 22 44.
Correo electrónico: dialogo@arias.or.cr

Regresar a la página principal