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Nicaragua Paradojas de la Transición Política Nicaragüense: Entre la Incompetencia del Poder Civil y las Fortalezas del Poderío Militar Roberto Cajina Investigador de la Coordinadora Regional de Investigaciones Económicas y Sociales (CRIES) Introducción Cuarenta y dos años han transcurrido desde la primera edición de El soldado y el Estado: teoría y política de las relaciones civiles-militares (1957), la obra señera de Samuel P. Huntington, y en la Centroamérica de los albores del siglo XXI resulta casi imposible resistir la tentación de considerar que la teoría de las relaciones civiles-militares continúa siendo–como hace casi medio siglo consideraba el controversial académico norteamericano—"un conjunto confuso y asistemático de supuestos y creencias derivados de las premisas subyacentes al liberalismo norteamericano" (Huntington, 1995, 10-11). Las razones de tal tentación son obvias, tanto como la decisiva influencia de la democracia de mercado norteamericana en el perfilado de los procesos de transición política que –con excepción de Costa Rica—experimentaron los países centroamericanos desde finales de la década de 1980, y uno de cuyos elementos más sobresalientes es la construcción de un sistema de relaciones civiles-militares a imagen y semejanza del paradigma estadounidense. En su Ensayo sobre el control civil del ejército, "…basado mayormente en la experiencia occidental y particularmente anglo-americana", Richard N. Kohn, confirma dicha tendencia al asegurar que "para fomentar la democratización, los Estados Unidos y otros poderes occidentales utilizan el principio del control civil sobre lo militar como forma de medir los avances del proceso democrático" (Kohn, 1997: 1). Tal inclinación ha generado recelos y en no pocos casos cierta resistencia en círculos académicos, políticos y castrenses latinoamericanos. Luis Tibiletti, por ejemplo, rechaza el clásico análisis de Huntington sobre las funciones de las fuerzas armadas y las formas de control civil sobre éstas, ya que parte de presumir "que en la sociedad en su conjunto existe una aceptación natural del principio de la subordinación militar a la autoridad civil. El problema—argumenta el académico argentino—es que esta suposición es falsa para la cultura cívica predominante en América Latina" [región en la que el] control civil sobre el ejército no es normal ni natural" (Tibiletti, 1998: 77). Luis Bitencourt Emilio, por su parte, considera que el término relaciones civiles-militares encierra una dicotomía militarmente indeseable y metodológicamente inefectiva. "Los militares—explica el académico brasileño—no se sienten separados de sus sociedades, o de los civiles. Antes bien, ellos sienten que pertenecen a la sociedad […] Igualmente, desde la perspectiva metodológica la división entre civiles y militares es inefectiva porque el problema no estriba en esa supuesta división, sino en el grado de subordinación del establecimiento militar a la autoridad política" (Bitencourt, 1998: 91). Más aún, Bitencourt asegura que la expresión relaciones civiles-militares "no es más que un conveniente eufemismo para esconder nuestra verdadera preocupación. El punto crítico no radica en la comprensión de las relaciones civiles-militares en la región, sino en la evaluación de las perspectivas de la subordinación de las fuerzas armadas a la autoridad política" (Bitencourt, 1998: 90-91), y de la voluntad política y la competencia profesional de dicha autoridad y del liderazgo de la sociedad civil—debo agregar yo—para asumir las responsabilidades que les corresponden en la esfera de la defensa y seguridad nacional. Este remate que he colocado a línea seguida del argumento de Bitencourt es necesario porque aunque se trata de un proceso multivariable con términos interdependientes y un proceso multidireccional, existe una marcada tendencia a limitar el análisis exclusivamente a la conducta de los militares, y ello inevitablemente ha conducido a exculpaciones—candorosas o deliberadas—del liderazgo político y de la sociedad civil por las deficiencias, vacíos, deformaciones, incongruencias y asimetrías que normalmente se encuentran en el complejo sistema de relaciones entre el poder civil y el poder militar. El problema no estriba, desde mi punto de vista, solamente en la voluntad de los militares de someterse a la autoridad civil, sino en la competencia de ésta –y de la sociedad civil—en materia de defensa y seguridad, condición fundamental para que tal subordinación sea real, efectiva y prevenga cualquier intromisión de los militares en la política, y de los políticos en lo militar. En las democracias emergentes o inciertas, en las que históricamente los militares siempre fueron asistentes habituales y de cabecera al "banquete político", esta situación se hace aún más compleja debido a la conjunción de al menos dos factores adversos. Por un lado, las debilidades propias de una cultura política en la que tanto el liderazgo político como la sociedad civil—por conveniencia o por temor—se desentendieron abiertamente de los asuntos estratégicos; y por otro, los desequilibrios de agendas nacionales que al privilegiar con carácter de exclusividad el ajuste estructural y la disciplina fiscal, han soslayado—por falta de competencia, por comodidad, o por ambas—los temas de la defensa y seguridad nacional y su importancia para la transición política. En países como Nicaragua, con una historia cargada de un abultado inventario de regímenes militares o militarizados, en la mayoría de los casos en connivencia con el liderazgo político civil, y cuya transición política parece haber quedado atrapada entre los estrechos linderos de la democracia electoral, el tema de la subordinación de los militares al poder civil y la competencia de éste en asuntos estratégicos se ha convertido en una auténtica paradoja, pero más grave aún, en un serio peligro para sus frágiles e inciertas democracias. Indolencia y Falta de Competencia Civil Durante el gobierno de la presidenta Violeta Chamorro se sucedieron importantes transformaciones cuantitativas y cualitativas al seno del establecimiento militar, y en la relación entre éste y el poder civil. Pero contrario a lo que pudiera pensarse no fue la autoridad civil legítimamente electa su motor fundamental, sino el propio liderazgo militar. La agenda de las transformaciones al seno del cuerpo armado fue prácticamente definida y ejecutada por los militares. En no pocos casos, la autoridad política asumió el rol de observador pasivo, que en algunas circunstancias, por razones de formalidad democrática, se limitaba a refrendar oficialmente lo concebido y actuado por el liderazgo castrense. Logros Entre los principales logros del proceso de reconversión militar, diseñado y ejecutado por el liderazgo militar y cuyo eje articulador ha sido la profesionalización e institucionalización del cuerpo castrense, debe mencionarse: la drástica y acelerada reducción del número de efectivos y el gasto militar, que en ambos casos sobrepasó el 80 por ciento; el proceso gradual de despartidización, o más propiamente de "desandinización" a fin de convertir al ejército en una institución nacional, apartidista, profesional, obediente y no deliberante; la búsqueda de un modelo de estructura orgánico-funcional adecuada al nuevo escenario de seguridad nacional y regional, y a la escasez de recursos; la creación del Centro Superior de Estudios Militares para la formación de oficiales profesionales, que a la facha ha graduado tres promociones; la modernización de la base jurídica y reglamentaria del instituto armado, cuyas más notables expresiones son: el Código de Organización, Jurisdicción y Previsión Social Militar (1994), las reformas a la Constitución Política (1995)—a las que por cierto se opuso el Poder Ejecutivo—, el Reglamento Estatutario del Instituto de Previsión Social Militar (1995), y la Normativa Interna Militar (1998); la presentación, a finales de 1995, ante la Presidencia de la República de cuatro anteproyectos de ley para la modernización del Sistema de Justicia Militar; y el traspaso de mando en la jefatura del ejército; desde 1995 los principales líderes militares y todos aquellos oficiales con responsabilidades directas en la administración de las finanzas del cuerpo armado, presentan—en cumplimiento de la ley—su declaración de probidad; el presupuesto de defensa ha dejado de ser secreto de Estado, y al no invocarse "razones de seguridad nacional" ahora se presenta de forma más desglosada ante el órgano legislativo para su aprobación; el cuerpo de oficiales recibe su paga mediante cheques fiscales, como todos los funcionarios y empleados del Estado; y en 1998, también por primera vez, el Instituto de Previsión Social Militar presentó a la Contraloría General de la República un informe auditado de su ejecución financiera. Al gobierno de Violeta Chamorro debe dársele crédito directo por la abolición del servicio militar obligatorio, el severo recorte al gasto de defensa y el inicio del proceso de reformas a una legislación militar que, aunque exigua y muy pobremente elaborada, era suficiente para asegurar al cuerpo castrense los más amplios grados de autonomía política, funcional e institucional. También es preciso reconocerle el tacto y la prudencia con que manejó las relaciones con el ejército, sobre la base del consenso y la gradualidad. Insuficiencias Sin embargo, el catálogo de insuficiencias no deja de ser considerable y preocupante a la vez, y entre éstas es preciso resaltar: la falta de competencia civil en asuntos de defensa y seguridad; la incapacidad de formular, dirigir, supervisar y evaluar la doctrina militar y la política de defensa y seguridad; la inexistencia de un programa de capacitación de civiles en asuntos estratégicos; la existencia de un Ministerio de Defensa "fantasma", que formalmente fue creado por la Ley Creadora de los Ministerios de Estado, pero que en realidad nunca funcionó como tal; la falta de voluntad política para modernizar el Sistema de Justicia Militar, a pesar que el ejército le presentó, a finales de 1995, los anteproyectos de ley correspondientes; el reconocimiento implícito de importantes espacios de autonomía funcional castrense y la incapacidad civil de llenarlos; el énfasis colocado en los mecanismos de control subjetivo sobre el ejército; y un proceso imperfecto de pacificación y desmilitarización que estimuló y potenció las manifestaciones de la violencia residual. Salvo por la aprobación del Código de Organización, Jurisdicción y Previsión Social Militar (1994) y las reformas a la Constitución (1995), la gestión de la Asamblea Nacional en materia de defensa y seguridad entre 1990 y 1997 podría considerarse anodina. En su gran mayoría los diputados que la componían eran poco o nada competentes en asuntos estratégicos; rotaban cada año con el cambio de legislatura y sus nuevos miembros estaban en igual o peor situación que los anteriores; nunca tuvieron asesoría experta en defensa y seguridad, ya fuera de civiles o de militares; y tampoco ejercieron ninguna forma de control sobre la ejecución de gasto de defensa. Entre polarización e indolencia El debate sobre las relaciones entre el poder civil y el poder militar en Nicaragua ha estado marcado por los extremos: o la polarización o la indolencia, y la sociedad civil nicaragüense no ha podido sustraerse de esa nociva tendencia. Al confrontativo y virulento debate que se desarrolló entre 1990 y 1994, ha seguido una preocupante etapa de desidia y relativo silencio. La evidencia indica que el liderazgo político y civil solamente estaba interesado en que Humberto Ortega, comandante en jefe del ejército, dejara la jefatura del cuerpo castrense, y poca o nula fue la importancia que le prestaron, por ejemplo, a la formulación de la doctrina y la política de defensa y seguridad nacional, y menos aún a la capacitación de civiles en asuntos estratégicos. Una vez que se aprueba el Código Militar, en septiembre de 1994, y que Ortega es sustituido por Joaquín Cuadra, el 21 de febrero de 1995, el debate prácticamente cesó. Con muy contadas excepciones, las universidades y los centros de investigación se han mantenido al margen de los temas de la defensa y seguridad nacional, en unos casos –los menos—quizás porque el debate estaba altamente politizado e ideologizado, y no querían contaminarse; y en otros—seguramente los más—por una incuestionable falta de competencia en los asuntos de defensa y seguridad, y el desconocimiento y la incomprensión de cómo, por qué y para qué debían vincularse con un tema que se consideraba exclusivo de los políticos y los militares. Sin embargo, con la constitución del Centro de Estudios Estratégicos de Nicaragua (CEEN) en 1995, se abrió una puerta importante, y ello lo ratifica el hecho mismo que este seminario regional haya sido en gran medida iniciativa del CEEN. La Administración Alemán En la actual composición del Gabinete de Gobierno, cuyos ministerios fueron creados y organizados por virtud de la Ley 290, "Ley de Organización, Competencia y Procedimientos del Poder Ejecutivo" de 1998, el Ministerio de Defensa es el único que no cuenta con ningún tipo de antecedentes ni experiencia institucional acumulada. Tal carencia —que se traduce en la falta de referentes históricos y estructurales que faciliten el cumplimiento de sus funciones— es extensiva en lo que concierne a la disponibilidad de expertos civiles en asuntos de defensa y seguridad. Los ministerios de defensa que existieron a lo largo de las seis décadas transcurridas entre los gobiernos de la familia Somoza (1937-1979), del FSLN (1979-1990), y de Violeta Chamorro (1990-1997), tuvieron como característica común el poseer vida jurídica formal, usualmente otorgada a través de una Ley Creadora de los Ministerios de Estado. Su existencia, sin embargo, siempre fue más que precaria, ya que no ejercieron o no tuvieron las funciones, atribuciones y facultades que le son inherentes, o no contaron con una estructura orgánico-funcional real, eficiente y efectiva. Siempre los ministerios de defensa estuvieron sometidos a un poder superior, abierto o encubierto, que los anulaba o relegaba a un plano inferior. En el período 1937-1979, al Jefe Director de la Guardia Nacional; entre 1979-1990, a la Dirección Nacional del FSLN; y de 1990 a 1997, a una alianza tácita entre el Ministerio de la Presidencia y la Comandancia General del Ejército. Como resultado de la persistencia de expresiones la violencia residual en áreas rurales específicas, durante 1997 el Ministerio de Defensa dedicó —por mandato presidencial— todo su tiempo, sus escasos recursos y sus mejores esfuerzos, a negociar la desmovilización y el desarme de los grupos irregulares que todavía operaban en el centro y norte del país, proceso que formalmente concluyó en diciembre de ese mismo año. Durante los seis meses transcurridos entre enero y junio de 1998, esta cartera estuvo empeñada en el seguimiento y control de los acuerdos firmados con representantes de dichos grupos. Percepciones sobre el Ejército A pesar de las debilidades de la transición política y de la fragilidad de las instituciones democráticas, el Ejército ha proseguido con su proceso de profesionalización e institucionalización, y así lo reconoce la mayoría de los nicaragüenses. Encuestas de opinión pública (agosto de 1997, abril y agosto de 1998), indican que cerca del 70% de los nicaragüenses considera legítima la existencia y la actuación del Ejército, y un porcentaje similar asegura que es la institución nacional de mayor credibilidad, en contraste con la opinión negativa de cerca del 80% de la población sobre la Asamblea Nacional, el Gobierno, el Presidente de la República, el Consejo Supremo Electoral, la Corte Suprema de Justicia, y los partidos políticos. En el más reciente estudio de opinión pública, realizado por la Revista Envío, de la Universidad Centroamericana, para conocer la reacción de la población de Managua sobre la actuación del Estado y sus instituciones durante la crisis provocada por el huracán Mitch, el 88.6% de los capitalinos califica de muy buena y buena la actuación del Ejército de Nicaragua, mientras el 74.6% considera que faltó previsión, cuidado y responsabilidad por parte del gobierno del presidente Arnoldo Alemán, al que también se le señala de haber distribuido la ayuda humanitaria en base a consideraciones partidistas, con lo que excluyó a sectores de la población no afectos a su partido. La profesionalización e institucionalización del Ejército de Nicaragua ha sido un proceso inédito y esperanzador, aunque difícil y complejo, cuya agenda no ha estado determinada por la autoridad civil legítimamente electa, sino por el liderazgo militar. Independiente de las razones que impulsan a los jefes castrenses —cálculo de oportunidad, instinto de supervivencia corporativo o genuino compromiso con la democracia—, esta situación evidencia, de un lado, las debilidades estructurales del Estado, el liderazgo político, la sociedad civil y el mercado; y de otro, las fortalezas y potencialidades del liderazgo castrense. La conjunción de ambas podría resultar peligrosa para el futuro de la democracia nicaragüense, al dejar al establecimiento militar con importantes niveles de autonomía funcional, en especial lo concerniente a la formulación, dirección, supervisión, control y evaluación de la estrategia nacional, doctrina, política y planes de la defensa y seguridad nacional. Por otra parte, no existen mecanismos definidos para la aplicación del control civil objetivo, y paradójicamente los militares nicaragüenses consideran que los civiles están retrasando su profesionalización e institucionalización, y no esconden su preocupación. En efecto, poco o nada es lo que las autoridades civiles legítimamente electas hacen para asumir sus responsabilidades en lo concerniente a los temas estratégicos, y tampoco muestran interés en el diseño y desarrollo de programas de capacitación de civiles en asuntos de defensa y seguridad, y más bien han depositado toda su confianza en la relación personal (control subjetivo) con el liderazgo castrense. En términos de resultado final, esto dejaría una transición política incompleta y frágil, con un Ejército actuando —quizás más por las circunstancias y debilidades propias del liderazgo civil, que por interés corporativo o ambiciones del liderazgo castrense— como "ángel guardián" de una democracia aparentemente condenada a quedar reducida a los estrechos límites del electoralismo, incapaz de colmar las necesidades económicas y sociales de una población extenuada, insatisfecha y al borde de una nueva frustración.
La Ley 290 y el Decreto 71-98 El 27 de marzo de 1998, la Asamblea Nacional aprueba la Ley 290 Ley de Organización, Competencia y Procedimientos del Poder Ejecutivo, que consta de 51 artículos, el último de los cuales especifica que la misma "entrará en vigencia noventa días después de publicada en La Gaceta, Diario Oficial". El 1 de junio es sancionada por el Presidente de la República, y dos días después es publicada oficialmente en La Gaceta. El artículo 12 de la Ley 290, en su Capítulo III, Organización y Competencia Ministerial, Primer Sección, De los Ministerios y Rectoría Sectorial, establece que uno de los doce Ministerio de Estado es el de Defensa, tercero en orden jerárquico, luego de Gobernación y Relaciones Exteriores. El artículo 20 especifica once funciones del Ministerio de Defensa, pero sólo cuatro de éstas son sustantivas: las referidas a las políticas y planes de la defensa nacional; a la defensa civil; al trabajo de inteligencia; y al presupuesto del ejército. El resto no pasa de formalidades de procedimientos El artículo 49, inciso 7, establece que "La Dirección de Información para de Defensa (DID), adscrita a la Presidencia de la República por Decreto 37-98, publicado en La Gaceta No. 167, del 3 de septiembre de 1993, queda subordinada al Ministerio de Defensa con carácter de entidad desconcentrada". El Reglamento de la Ley 290 (Decreto No. 71-98), altera la letra y el espíritu de la Ley, pretendiendo dar a la DID el rango de Dirección General dentro de la estructura orgánica del Ministerio de Defensa. En términos generales puede afirmarse que el artículo 20 de la Ley 290, constituye un avance en el proceso de afirmación de la primacía de la autoridad civil legítimamente electa sobre el establecimiento militar, y también se dio un paso significativo en el proceso de institucionalización del Ministerio de Defensa, ya que —por una parte— se le dotó a éste de existencia jurídica, y —por otra— se le definieron con un relativo grado de precisión, y el suficiente nivel de generalidad, su misión y competencias (funciones y facultades). Este logro, sin embargo, parece estar en riesgo. Con la aprobación del Decreto No. 71-98, Reglamento a la Ley 290, prácticamente algunas cosas se han revertido. Lo más graves, a mi juicio, radica en lo que pudiera calificarse como la "militarización" del Ministerio de Defensa, institución que parece haber sido convertida en un Ministerio del Ejército. La Estrategia de Fortalecimiento del Ministerio de Defensa En consecuencia, a lo inmediato se impone como tarea fundamental y prioritaria el diseño y ejecución de la Estrategia de Desarrollo y Fortalecimiento Institucional del Ministerio de Defensa. Dicha estrategia deberá sustentarse en las once (11) funciones definidas por la Ley 290, y en las once (11) funciones específicas (forma de realizar las funciones generales) detalladas en el Reglamento de dicha ley. Dicha estrategia debería diseñarse sobre la base del Artículo 20 de la Ley 290 y su Reglamento, así como de la definición de los objetivos (metas) del Ministerio de Defensa, de la siguiente forma: Objetivos 1. Estratégicos (permanentes): asegurar la subordinación del Ejército de Nicaragua a la autoridad del poder civil legítimamente electo.
2. Operativos (coordinación interinstitucional). Diseñar los planes de coordinación con las siguientes instituciones y/o entidades:
3. Jurídico-Institucionales (permanentes)
Líneas Estratégicas de Trabajo
Para lograr esto se requiere la participación de diversos actores, incluyendo instituciones del Estado directamente vinculadas con la defensa y la seguridad (Poder Ejecutivo: Presidencia de la República y Ministerio de Defensa; Asamblea Nacional y su Comisión de Defensa y Gobernación; y la Corte Suprema de Justicia), sociedad civil y mercado (asociaciones o gremios profesionales; universidades; ONGs, centros de investigación y centros especializados en asuntos estratégicos; asociaciones empresariales) y el Ejército de Nicaragua. Diálogo Centroamericano es producido por el Centro para la Paz y la Reconciliación de la Fundación Arias para la Paz y e1 Progreso Humano con el apoyo de la Fundación Ford. Apartado 8-6410-1000, San José,
Costa Rica. |