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La Política Exterior de los Estados Unidos y las Relaciones Civiles-Militares en Centroamérica Adam Isacson Centro para la Política Internacional Centroamérica está viviendo una época muy singular. Por la primera vez en la historia casi no existen amenazas a la de seguridad que demanden una respuesta militar. Esto ha conducido a los ejércitos de la región hacia una "crisis de existencia." Sin duda existen amenazas a la seguridad humana: la pobreza, la desigualdad, el crimen, los desastres naturales y la degradación ambiental son peores que nunca. Pero no existen amenazas que puedan considerarse como "amenazas al territorio y a la soberanía." No hay subversión armada. Tampoco hay enemigos externos –solo algunos desacuerdos fronterizos que pueden resolverse por medidas diplomáticas. La única amenaza que puede requerir una respuesta militar, en el peor caso, es el desbordamiento del desorden interno de países vecinos. Pero esto tampoco se resolvería por medios militares; es mejor enfrentar el origen de los problemas en vez de concentrar las tropas en las fronteras. Sin amenazas de seguridad de carácter claramente militar, las fuerzas armadas de la región están viviendo un momento difícil. Sus aliados en la clase política ya no están priorizando tanto una fuerte defensa, y las funciones tradicionales de los ejércitos de repente están llegando a ser irrelevantes. Los militares más y más tienen que justificar sus propios presupuestos, tamaños y privilegios. Si Centroamérica está en paz y continúa su democratización –y esto aún no es seguro—los ejércitos de la región tendrán que disminuirse más, hasta desaparecer, o tendrán que encontrar una nueva manera de hacerse indispensables. Por supuesto, la manera más fácil de hacer lo segundo es expandir la misión militar para incluir tareas que no le corresponden tradicionalmente a los militares: funciones internas que no juegan los ejércitos de ninguna democracia desarrollada, como las operaciones domésticas antidrogas, los proyectos del desarrollo, las funciones policiales y otras. En círculos académicos y políticos, hay un debate no resuelto sobre cuáles funciones internas deben jugar las fuerzas armadas en un país democrático en tiempos de paz. Funciones Un ejército es una fuerza represiva, diseñada para vencer a un enemigo. Cuando asumen funciones de seguridad interna, de aplicación de las leyes antinarcóticos, o de ser agentes del desarrollo, los militares son puestos en contacto directo con la población, algo que es nocivo para un ambiente de libertad y participación amplia. A la misma vez, la tendencia de concentrar funciones en una sola institución –particularmente una institución armada, jerárquica y no elegida popularmente– también daña la democracia. Por otro lado, se argumenta que si las fuerzas armadas son la institución mejor organizada y capacitada en el Estado, se les debe dar funciones adicionales para garantizar la gobernabilidad democrática. También se dice que en tiempos de paz hay que darles a los soldados algo que hacer para que no se metan en la política. Aunque este debate aún no está resuelto, el Gobierno de los Estados Unidos sigue empujando a los militares de América Latina a involucrarse más en la lucha interna antidrogas. En Centroamérica también hay un énfasis fuerte en la acción militar en proyectos de desarrollo y en la provisión de servicios básicos. Washington está haciendo mucho para rescatar a los ejércitos centroamericanos de sus "crisis de existencia." Es cierto que la ayuda militar estadounidense se ha reducido mucho desde los años ochenta –la época de las guerras civiles. Pero el Pentágono está empleando un gran número de programas para tratar de mantener la relevancia de los ejércitos centroamericanos todavía existentes. Entre estos programas, los que más arriesgan perjudicar las relaciones civiles-militares en la región son los programas de entrenamiento y de contacto inter-militar. Intereses y amenazas En términos de los intereses de seguridad en la Centroamérica de hoy, ¿qué le está preocupando más a los Estados Unidos? Ya no existe ninguna amenaza plausible a los intereses comerciales o geopolíticos de Washington. Si los centroamericanos sienten que el gobierno estadounidense los ha olvidado, es porque no representan una amenaza al gobierno estadounidense. Sin amenazas, Washington habla más de oportunidades, como más comercio o más estabilidad democrática. Pero el gobierno de Bill Clinton ha preferido enfocar sobre la política doméstica y enfrenta un Congreso opositor que es a la misma vez aislacionista y militarista. Como consecuencia, al Gobierno le han hecho falta la voluntad política y el compromiso económico necesarios para aprovechar las nuevas oportunidades. Según documentos de los departamentos de Defensa y de Estado, se desprenden las siguientes amenazas a la seguridad de Estados Unidos desde Centroamérica: 1. Las drogas, pues Centroamérica es una de las principales zonas de tránsito de droga hacia EE.UU. 2. La inestabilidad (social y política). Como meta estratégica para enfrentar estas amenazas, un documento del Departamento de Estado recomienda incrementar las relaciones de los Estados Unidos con los militares de la región, y alentar mejores relaciones entre civiles y militares. 3. Las migraciones son mencionadas frecuentemente entre sus amenazas de seguridad por el flujo de inmigrantes ilegales. 4. Los desastres naturales son incluidos por el Pentágono dentro de las amenazas de seguridad, porque suponen severos daños a la infraestructura económica que pueden alentar la inestabilidad política y la migración hacia los Estados Unidos. 5. La defensa del Canal. Falta menos de un año para el traspaso del Canal a la soberanía panameña., pero dos tercios de los buques que pasan por el Canal son procedentes de, o destinados a, los Estados Unidos, y la defensa del Canal contra cualquier amenaza continuará figurando entre los planes de contingencia de los militares estadounidenses. 6. El medio ambiente. Problemas ambientales siempre se encuentran entre las llamadas "amenazas sin fronteras" que enumeran las declaraciones del gobierno estadounidense. 7. El terrorismo. Aunque Estados Unidos tiene una gran presencia diplomática, militar y comercial en la región, Centroamérica ciertamente no es una región prioritaria para los esfuerzos antiterroristas. De todos modos, el gobierno estadounidense recomienda mejorar el control internacional del flujo de armas en la región, y también da entrenamiento antiterrorista, que incluye entrenamiento en técnicos antisecuestros. 8. La democracia y los derechos humanos. En todos los documentos y declaraciones del gobierno se dice que el desarrollo de las instituciones democráticas y el respeto a los derechos humanos se consideran como importantes para los intereses de seguridad de los Estados Unidos. Sin embargo, la historia demuestra claramente que este valor se sacrifica rápidamente si otros intereses lo demandan. Este listado muestra que, con algunas excepciones, desde la óptica de Washington, en Centroamérica no se ven amenazas tradicionalmente militares. Asistencia en seguridad y la presencia militar Dado este panorama de intereses en seguridad, ¿qué está haciendo Estados Unidos para ayudar a las fuerzas centroamericanas de seguridad? La respuesta es fácil: está haciendo mucho. En términos financieros, la región está recibiendo una fracción pequeñísima de lo que se le dio en los años ochenta. En 1998, según nuestras estimaciones, los militares y policías de Centroamérica recibieron entre diez millones y quince millones de dólares en ayuda –lo mismo que las Fuerzas Armadas de El Salvador recibieron en solo veinte días en 1984. Los nicaragüenses se dan cuenta que su país no recibe mucha ayuda. Esto es porque el Congreso republicano todavía ve a las fuerzas de seguridad nicaragüenses como demasiado ligadas al sandinismo. Es muy probable que el Pentágono quisiera cooperar más con Nicaragua –y la cooperación sí está creciendo– pero es políticamente imposible hacerlo. Transferencias de armas La razón principal por esta caída en la ayuda es que ahora los Estados Unidos casi no está regalando armamentos a la región. El programa que se usaba para regalar armas en los años ochenta –el Financiamiento Militar Extranjero (FMF)—ya no se usa en Centroamérica. En su lugar, usan programas que casi no existieron hace diez años. Del pequeño monto de armas que se otorgan gratis a Centroamérica, casi todo viene para programas antidrogas. Me refiero en particular a dos programas antidrogas: el programa de "Control Internacional de Narcóticos" del Departamento de Estado, y un "Poder Presidencial" de transferir cierto monto de armas, que se llama en inglés un "Drawdown." El programa del Departamento de Estado incorpora muchos tipos de ayuda, incluyendo regalos de armas y entrenamiento, y también ayuda económica para la sustitución de cultivos o la administración de justicia. Este programa beneficia más a Guatemala que al resto de la región, y en Guatemala solo beneficia a la policía y no a los militares. La mayoría de lo que se da es entrenamiento técnico y repuestos para aeronaves y barcos. Desafortunadamente, no sabemos cuánta ayuda fue para entrenamiento y cuánta para los repuestos. Por medio del "Drawdown," cada año se pueden regalar armas valoradas en hasta 75 millones de dólares sin aprobación del Congreso si las armas están destinadas para combatir el narcotráfico. En septiembre del año pasado, Guatemala y Honduras fueron los primeros países centroamericanos en recibir un Drawdown en los últimos años. La policía guatemalteca recibió equipo, armas y municiones, mientras que la policía y las fuerzas armadas hondureñas recibieron barcos, vehículos y entrenamiento sobre cómo usarlos. Aunque ya son pocos los regalos de armas, Centroamérica sigue comprando muchas armas de los Estados Unidos. Las ventas de armas a la región vienen de dos fuentes. El programa "Ventas Militares al Exterior" maneja ventas entre dos gobiernos, mientras que con el programa de "Ventas Comerciales Directas", el gobierno estadounidense licencia ventas entre gobiernos centroamericanos y compañías privadas estadounidenses. Entrenamiento El resto de esta exposición sobre la ayuda hacia Centroamérica tendrá más que ver con las implicaciones para las relaciones civiles-militares. Primero, los programas de entrenamiento. En esta categoría yo incluyo muchos mecanismos bien diferentes. Hay por lo menos seis cuentas presupuestarias que se usan para financiar el entrenamiento de estudiantes militares centroamericanos. (Esto hace difícil saber el verdadero monto del entrenamiento.) Ya se mencionaron los dos primeros: un país puede comprar entrenamiento de la misma manera que compra armas, a la vez que el programa de Control Internacional de Narcóticos frecuentemente financia cursos en asuntos antidrogas. Pero hay dos cuentas nuevas aquí que se necesitan entender un poco. a) El programa de Entrenamiento y Educación Militar Internacional, o IMET, es el único programa de financiamiento que se ha usado desde la época de la guerra fría. IMET es un programa de becas que paga los costos de estudiantes militares y policiales. IMET puede financiar cursos en cualquier tema militar, y no está restringido a cursos antinarcóticos. De hecho, un estudiante militar que hable inglés puede escoger entre miles de cursos en más de ciento cincuenta instituciones militares en los Estados Unidos. Si no habla inglés, puede recibir entrenamiento en la Escuela de las Américas o en dos otras escuelas que enseñan en español, o los maestros militares pueden realizar una visita a su país. El IMET, las ventas y el Programa de Control Antinarcóticos pagan casi todos los costos para los estudiantes en la Escuela de las Américas y otras escuelas militares en los Estados Unidos que enseñan en español. No hay restricciones sobre el contenido de los cursos militares financiados por el IMET. La mayoría de los cursos que toman los estudiantes centroamericanos probablemente son técnicos: temas como la reparación de vehículos y aeronaves. De todos modos, también se les dan cursos en capacidades del combate. b) Hay un sub-grupo que se llama "IMET expandido." Los cursos financiados por esta categoría no tienen nada que ver con el combate. Tratan de políticas de defensa, manejo de recursos, administración y derechos humanos. Estos cursos están ofrecidos a veces a civiles. Entiendo que personal civil del Ministerio de Defensa Nicaragüense se ha beneficiado del "IMET expandido" desde el año 1997. El "IMET expandido" compone más o menos una cuarta o tercera parte del IMET que se otorga a Centroamérica. Pero hay más cursos financiados por la lucha antidrogas. Desde 1991, el Departamento de Defensa ha tenido el poder de usar su propio presupuesto para ofrecer entrenamiento en temas antidrogas. Un mecanismo llamado "la Sección 1004," de acuerdo a la ley que lo autoriza, permite al Pentágono hacer mucho en otros países. Como no hay un informe público sobre los gastos en esta categoría y qué se compra, no sabemos cuánto paga por el entrenamiento de efectivos centroamericanos. Es probable, sin embargo, que esto es un programa de entrenamiento más o menos tan grande como el IMET. Mucho entrenamiento se da en escuelas militares diseñadas específicamente para soldados latinoamericanos. La presencia centroamericana en la notoria Escuela de las Américas sigue relativamente alta a pesar de la falta de amenazas en la región. También hay otras escuelas que no reciben tanta atención, manejadas por la Fuerza Aérea y la Marina de Guerra. Hay además una nueva institución en la Universidad Nacional de Defensa, llamada el Centro Hemisférico para Estudios de Defensa. En este centro se enseñan temas parecidos a los del "IMET expandido," así como el manejo de recursos y la política de defensa. Dos tercios de los estudiantes en este centro son civiles. Despliegues militares estadounidenses El entrenamiento militar también sucede por medio de despliegues de personal militar estadounidense. Equipos móviles de entrenamiento –grupos pequeños de instructores militares– visitan a la región con frecuencia, ofreciendo cursos en una variedad muy amplia de temas, desde los derechos humanos hasta las tácticas del combate. También hay despliegues y eventos –tanto en la región como en los Estados Unidos– cuyo propósito principal es incrementar el contacto con las Fuerzas Armadas de la región. Esta categoría incluye conferencias, intercambios de personal, visitas y otros mecanismos. Críticos de estos programas citan el peligro de asociarse con oficiales que tienen malos antecedentes en los derechos humanos o la corrupción. También hay críticas a los temas que se discuten: a menudo las conferencias y eventos tratan del desarrollo de nuevas funciones militares, así como el desarrollo socioeconómico, la lucha antidrogas o la protección ambiental. Muchos de los despliegues en esta larga lista no se consideran asistencia militar porque su propósito principal es entrenar a los militares estadounidenses. Esto incluye muchos de los despliegues humanitarios o de las Fuerzas Especiales. Pero en todo caso las fuerzas militares del país anfitrión están presentes en la acción, como co-participantes, observadores o guardias del perímetro. Siempre se transfieren algunas capacidades y alguna visión del papel militar en la sociedad, además del prestigio de estar asociado con las fuerzas armadas del país más poderoso del mundo. Estos despliegues son muy comunes. En 1998, en Latinoamérica, más que 48.000 soldados estadounidenses pasaron por la región en más que 2.200 despliegues. Un número importante de estos despliegues tienen una misión de entrenamiento. Entre ellos se destacan los despliegues de las Fuerzas Especiales de los Estados Unidos, como los Boinas Verdes del Ejército. Ellos realizan muchas visitas cada año a cada país centroamericano, y enseñan cursos anti-narcóticos a soldados y policías, y también realizan ejercicios pequeños llamados "JCET." No dan cursos en Nicaragua, pero las Fuerzas Especiales han cooperado con las Fuerzas Armadas Nicaragüenses en tareas del desminado. Los ejercicios grandes que hacen los militares estadounidenses ya no tienen nada que ver con el combate ni la contrainsurgencia. Están orientados más bien al contacto inter-militar y al desarrollo de nuevas funciones militares. Los llamados "ejercicios de interacción militar extranjera" son un ejemplo clave. El enfoque en los últimos años ha sido en operaciones de mantenimiento de paz en el exterior y en operaciones de ayuda humanitaria en el interior. Los ejercicios de asistencia cívica humanitaria –o "acción cívica"– son polémicos porque directamente alientan el desarrollo de nuevas funciones militares al interior de los países. Es interesante notar que la ley prohibe a los militares hacer en suelo estadounidense lo que hacen en ejercicios de acción cívica en otros países –como construir carreteras, puentes, escuelas y pozos. El ejercicio de acción cívica más grande –"Nuevos Horizontes", un esfuerzo que dura por meses– se ha llevado a cabo en dos países centroamericanos en cada uno de los últimos dos años. El cuadro 12 indica el plan que se hizo antes del huracán Mitch para Nuevos Horizontes en 1999. Después del desastre, este plan se amplió muchísimo. Ya se va a iniciar un especie de ejercicio permanente de soldados norteamericanos en cuatro países centroamericanos. Por lo tanto, habrá una gran presencia de personal militar estadounidense. Tienen programada esta presencia ya hasta el fin del año presupuestario –el 30 de septiembre– pero seguramente se quedarán más, extendiendo la duración del ejercicio. Los esfuerzos de recuperación del Mitch que hacen las fuerzas armadas estadounidenses han sido valiosos y han salvado muchas vidas. Pero la manera en que se manejarán arriesga concretar y sistematizar un papel en proyectos de desarrollo interno para los ejércitos de la región. ¿Hacia donde se va la presencia militar estadounidense? Antes de concluir, conviene dar un repaso rápido de la presencia militar estadounidense en sus bases en Centroamérica. Las bases en Panamá se cerrarán este año y parece ahora que no habrá ningún mecanismo para dejarlos quedarse más. El famoso Centro Multilateral Antidrogas parece haber muerto en Panamá. Entonces, ¿qué se va, adónde se va, y qué se queda? Las tropas estadounidenses en toda Latinoamérica están bajo la dirección de un mando regional que se llama el Comando Sur y, hasta hace muy poco, casi todos sus componentes se basaban en Centroamérica. Sin embargo, si se cumplen los tratados Torrijos-Carter, casi todo se va antes del fin de este año. Casi toda la presencia que se ha basado en Panamá irá a Puerto Rico. Claro que los efectos en Panamá de este cambio serán enormes. Pero el efecto en los programas militares en el resto de Centroamérica probablemente será pequeño. El cambio más notable será un mayor énfasis en la presencia militar en la base "Enrique Soto Cano" en Honduras. Actualmente esta instalación está siendo dedicada casi plenamente a la tarea de reconstrucción. Sin embargo, en el futuro cercano la base llegará a jugar el papel central en la estrategia de seguridad estadounidense para Centroamérica. Como he demostrado en este recorrido de la ayuda militar, el contacto militar y el desarrollo de nuevos papeles militares se han convertido en prioridades de primera importancia. Reconozco que hay nuevas políticas que merecen elogios –entre ellos un mejor énfasis en los derechos humanos y unos programas de entrenamiento en nuevos temas como el "IMET expandido" y el Centro Hemisférico para Estudios de Defensa. Pero aún así nos preocupa el modelo del papel militar en la sociedad que está promoviendo los Estados Unidos. Por medio de instrucción o por servir como ejemplos, los programas actuales de asistencia militar introducen a los ejércitos centroamericanos a una nueva existencia, ejerciendo misiones fuera del combate: búsqueda y rescate, ayuda en desarrollo, protección ambiental, provisión de servicios básicos, y – más que todo – la aplicación de las leyes antidrogas. Lo que estas funciones tienen en común es que, como no involucran la guerra, fácilmente pueden hacerse por civiles. No estoy diciendo que los Boy Scouts deben enfrentar los capos de los carteles. Es cierto que se necesitan instituciones bien entrenadas y bien lideradas. Pero la meta en este caso no es destruir un enemigo usando la máxima fuerza – y eso es lo que una fuerza armada está diseñada para hacer. ¿Por qué? ¿Por qué, entonces, hay tanto interés en Washington y en el Comando Sur de alentar estas nuevas misiones? Primero, las publicaciones y declaraciones de mi gobierno evidencian una creencia de que esto es lo que deben estar haciendo los ejércitos centroamericanos. Según este argumento, dado que los militares son la institución más organizada y capaz en el Estado, son ellos quienes tienen que llenar el vacío dejado por las élites y los políticos. Pero esto deja sin respuesta la pregunta de por qué estamos destinando recursos a la expansión de papeles militares en vez de fortalecer las capacidades civiles en el primer lugar. Segundo, el Pentágono también valora las relaciones de tipo militar-a-militar que surgen de estas actividades. Dicen que la identificación de oficiales claves y la construcción de amistades personales les da más "influencia" sobre los líderes militares centroamericanos. Sin embargo, no queda claro cómo se usaría esta influencia. ¿Es que queremos que los líderes del próximo golpe sean amigos nuestros? También debemos preguntarnos si esta "influencia" vale el costo financiero y moral que pagamos – especialmente cuando un residuo de esta colaboración abierta y visible es conferir legitimidad no merecida en algunas instituciones que son notorias por su corrupción y abuso. Para resumir, en este momento la ventana está abierta para una verdadera discusión sobre la reducción y la reorientación –hasta la abolición— de las fuerzas armadas nacionales de la región. Pero hay mucho en la política actual de los Estados Unidos que está empujando en la otra dirección, alentando a los militares a sostenerse con nuevas funciones y responsabilidades. Si esta singular época de desmilitarización va a continuar en Centroamérica, los Estados Unidos deben dejar de tratar de rescatar a las fuerzas armadas de sus crisis de existencia. El énfasis debe ser en fortalecer las capacidades de las instituciones civiles electas, y en construir relaciones con líderes civiles claves, en vez de construirlas siempre con los altos mandos. Diálogo Centroamericano es producido por el Centro para la Paz y la Reconciliación de la Fundación Arias para la Paz y e1 Progreso Humano con el apoyo de la Fundación Ford. Apartado 8-6410-1000, San José,
Costa Rica. |