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El Nuevo Camino: la Seguridad, la Defensa y las Relaciones Civiles-Militares en los Años Noventa Gabriel Aguilera Vice canciller de Guatemala Agenda e instituciones: todo diferente El fin de la guerra fría significó para Centroamérica la desaparición de los condicionantes que influían la relación entre naciones y los procesos internos. Sobre todo, coadyuvó a la conclusión de la crisis de la región, y al establecimiento de una visión compartida por los estados sobre el modelo deseable de organización societaria, asentada en la democracia liberal, la economía de mercado y el desarrollo sustentable. Asimismo, favoreció la expansión de una mentalidad proclive a los valores de la paz y la democracia, haciendo así posibles los procesos de reconciliación nacional y de solución pacífica de conflictos entre Estados. Esta nueva situación generó dos necesidades: a) precisar el contenido de la renovada agenda de seguridad, y b) reformular la institucionalidad respectiva. La agenda se organizó de nuevo sobre la base del cambio de concepto de seguridad y sobre la particular situación de la ausencia de amenazas tradicionales (amenazas armadas externas, propias de la guerra fría y su manifestación interna, que es la insurgencia armada) y la relevancia de las no tradicionales, que incluyen amenazas de naturaleza ambiental, económica y social, tales como el crimen internacional organizado, la destrucción del medio ambiente, los desastres naturales, y otros. Por otro lado, el nuevo ambiente permitió el desarrollo de la idea de que los temas de la seguridad militar pueden ser asumidos colectivamente. Dentro de esta visión se asume que las fuerzas armadas de países democráticos no se perciben más como confrontadas sino en posición de entendimiento y colaboración. Este nuevo entorno hizo también necesaria una nueva arquitectura de la institucionalidad para la defensa y la seguridad. El Tratado Interamericano de Asistencia Recíproca (TIAR), diseñado para el contexto de la guerra fría, ha sido reemplazado por nuevos esfuerzos diplomáticos, sobre todo en el seno del Grupo de Río y de las cumbres de las Américas. A pesar de que estas iniciativas todavía no han culminado en un sistema de seguridad hemisférica cooperativa, evidencian una tendencia que posiblemente se profundizará en la medida que también avanzan los procesos de integración sub regionales y hemisféricos. Finalmente, el nuevo escenario planteó interrogantes sobre el papel y misiones de las fuerzas armadas. Se plantea aquí la paradoja de que, ante la ausencia de conflictos armados internos, las fuerzas armadas se deberían dedicar de lleno a la defensa nacional clásica, a la vez que la situación hemisférica hace cada vez más remotas esas amenazas clásicas. La solución ha sido integrar misiones que incluyen amenazas tradicionales y nuevas. Así se cuentan siempre la defensas del territorio y la soberanía nacional, en particular la protección fronteriza y de espacios aéreos y marítimos, la participación en actividades de seguridad colectiva, en particular misiones de paz de la OEA y de la ONU, el combate al terrorismo, la atención en situaciones de desastre natural, la colaboración con actividades de seguridad ciudadana, en especial el combate al crimen organizado y el narcotráfico, el apoyo a las políticas de conservación ambiental y otras misiones. La lógica de esta ampliación de funciones es que el Estado puede y debe emplear sus diversos recursos y medios para hacer frente a la pluralidad de riesgos al bienestar colectivo, pero esta multiplicidad de funciones puede dificultar la profesionalización y la adecuada preparación y especialización de las fuerzas armadas en su objetivo central: la defensa nacional. La defensa nacional, por su parte, requeriría además la incorporación de la tecnología militar actual, lo cual no es congruente con las actuales necesidades de desarrollo humano que son la prioridad en la región, máxime para enfrentar eventualidades bélicas inexistentes. Otra objeción a esta ampliación de funciones se deriva de las experiencias pasadas de autoritarismo y militarismo, sobre todo recordando que las transiciones a la democracia incluyeron esfuerzos de reducción de los espacios en el Estado y la sociedad indebidamente ocupados por los uniformados, en el tanto que este proceso de desmilitarización se podría revertir. A pesar de esto, dado que las circunstancias actuales son diferentes, no parece posible que se regrese al esquema de sociedades controladas por los estamentos militares. Por otro lado, luego de la guerra fría se redujeron considerablemente los flujos de asistencia militar extranjera a la mayoría de los países del continente (excepto a aquellos que tienen conflictos armados), por lo que los recursos son insuficientes para modernizar los equipos o incluso mantener las escalas salariales. Nueva integración y nueva seguridad en Centroamérica En el caso de Centroamérica, desde el proceso de Esquipulas, e incluso desde el proyecto de Acta de Contadora, ya se establecen disposiciones sobre control y limitación de armamentos y otras medidas de confianza mutua. La Comisión de Seguridad de Centroamérica, formada por los Viceministros de Relaciones Exteriores, de Gobernación o Interior y de Defensa Nacional, reemplazó al Consejo de Defensa Centroamericano (CONDECA), estructura poco funcional creada para el contexto de la guerra fría. Sin embargo, la Comisión funcionó con lentitud y pocos resultados en su etapa inicial, en el tanto que se trataba de una institucionalidad que se adelantaba al ritmo de los cambios que permitirían su despliegue. Se requirió de más tiempo para sustituir el ambiente bélico y de desconfianza creado en los años de crisis. En la medida que el proceso de integración avanzó, se comenzó a desarrollar la institucionalidad del nuevo esquema de seguridad, por medio de las cumbres presidenciales, la creación del Parlamento Centroamericano y la posterior firma del Protocolo de Tegucigalpa en 1991, que establece como meta constituir a Centroamérica en una región de paz, libertad, democracia y desarrollo, y que instaura el Sistema de Integración Centroamericana (SICA) como ente central de la integración. En años posteriores se suscribieron la Alianza Centroamericana para el Desarrollo Sostenible, el Protocolo de Guatemala que reforma el Tratado General de Integración Centroamericana, el Estatuto de la Corte Centroamericana de Justicia y el Tratado de Integración Social, entre otros. A partir de 1994 se reforzó el trabajo de la Comisión de Seguridad, la cual desde este nuevo enfoque elaboró el Tratado Marco de Seguridad Democrática, aprobado en San Pedro Sula en diciembre de 1995. A partir de este Tratado, el trabajo de la Comisión de Seguridad ha alcanzado logros importantes, entre ellos la elaboración del Tratado Centroamericano sobre Recuperación y Devolución de Vehículos Hurtados, Robados, Apropiados o Retenidos Ilícita o Indebidamente, la formación del Instituto Centroamericano de Estudios Superiores de Policía, el diseño de un plan de acción para la Protección de Visitantes, el establecimiento de Bases de Coordinación entre la Comisión y el Centro de Coordinación para la Prevención de Desastres Naturales en Centroamérica, el impulso al Tratado de Asistencia Mutua en Materia Penal, el diseño de los programas anuales de actividades de Fomento de Confianza y del Proyecto de Indice Centroamericano de Seguridad, así como el Mecanismo Centroamericano de Comunicación para la Seguridad. Los cuatro estados centroamericanos que poseen ejército (Guatemala, Honduras, El Salvador y Nicaragua) organizaron en 1997 una estructura de integración puramente militar, denominada Conferencia de las Fuerzas Armadas Centroamericanas, destinada a impulsar la "cooperación, coordinación y apoyo mutuo entre las fuerzas armadas para el estudio colegiado de asuntos de interés común y proporcionar un nivel óptimo de defensa contra amenazas a la democracia, la paz y la libertad". Entre las funciones que se asigna la Conferencia se cuentan la asesoría a los presidentes en materia de integración militar, defensa y seguridad, el impulso de medidas de fomento de confianza, la coordinación de esfuerzos para la realización de operaciones humanitarias, la formulación de políticas para desarrollos de programas educativos de interés regional, etc. El balance general indica que en el ambiente de la nueva integración los países Centroamericanos han convenido en conceptos de seguridad democrática. Esto se ha visto favorecido por la ausencia de amenazas que requieran respuestas militares (amenazas tradicionales). Por lo tanto, la agenda de seguridad se ha visto más bien ocupada por las amenazas no tradicionales, particularmente la seguridad ciudadana y la prevención y actuación ante desastres naturales, tales como incendios forestales y el huracán Mitch de 1998. Por consiguiente, el peso de la gestión de seguridad recae sobre los ministerios del interior, las policías, los aparatos de administración de justicia y sobre los mecanismos de prevención y reacción ante desastres. En forma paralela, los ejércitos se han visto reducidos en sus tamaños, presupuestos y prerrogativas. Se da entonces una peculiar situación en que las demandas de seguridad de la población no logran ser atendidas debidamente por los estados, en tanto que el campo de la seguridad militar actual es impreciso y, si se refiere a las misiones convencionales, las circunstancias antes descritas dificultan la adecuación de los ejércitos a las mismas, por lo que tampoco se satisfacen a cabalidad. Parece necesario por lo tanto una revisión nacional y regional de los nuevos escenarios de seguridad, de las percepciones de riesgos y de su ubicación dentro de las prioridades de las sociedades centroamericanas, de manera que, en consulta con la sociedad civil, la conducción política del más alto nivel pueda elaborar Políticas de Seguridad y de Defensa adecuadas. El Tratado Marco de Seguridad y otros instrumentos de integración pueden proveer la base para esta nueva Doctrina de Seguridad, mientras que la Comisión de Seguridad podría ser el espacio natural para desarrollar esta tarea, aunque de hecho es en la Conferencia de las Fuerzas Armadas donde se empieza a gestar una reflexión actualizada sobre las cuestiones de defensa con dimensión regional. Conclusiones En la discusión actual sobre la relación ejército sociedad, se debe partir de la continuidad de los aparatos militares como componentes del Estado. A pesar de la existencia de dos estados sin ejército en la región, en los cuatro países con fuerzas armadas no existe apoyo político sustantivo que introduzca en la agenda real la posibilidad de la abolición de los ejércitos. Si bien en el pasado el eje de la discusión se centraba sobre la subordinación militar a la autoridad civil, los cambios mundiales y regionales antes descritos han debilitado las causas que explicaban el militarismo del istmo. El retroceso de los militares a los espacios naturales limitados de defensa nacional, y en general a las funciones que les indique el Estado por medio de la autoridad civil, es congruente con la consolidación del régimen democrático. Los gobiernos de la post crisis en Centroamérica han establecido la supremacía del poder civil, pero no han cuestionado la continuación de las fuerzas armadas como aparatos necesarios de los estados, y han respetado los intereses profesionales y el sentido de dignidad de las fuerzas armadas. El tema que más bien debe analizarse es la consolidación del control civil, que demanda cambios legislativos y la intervención de las autoridades civiles en la discusión, formulación y ejecución de la agenda de seguridad y defensa, lo que a su vez requiere mayor capacitación de los funcionarios estatales, los líderes políticos y de la sociedad civil en esos temas. Otro tema de importancia es la discusión sobre la función precisa de las instituciones militares. Además, las agendas de seguridad deben mejorar en profesionalidad y ser formuladas por las autoridades respectivas tomando en cuenta insumos de la sociedad civil. Asimismo, las fuerzas armadas deben profesionalizarse y adaptarse a sus nuevas funciones; debe atenderse la problemática económica, lo relacionado a los estímulos de la carrera para las nuevas generaciones, y el perfil educativo y de capacidades. Finalmente, deben continuarse tratando los temas de defensa y seguridad en el entorno de la integración; la cooperación en ese campo, impulsada dentro de la institucionalidad centroamericana debe profundizarse y expandirse, incluyendo las medidas de confianza mutua. A medida que se intensifique en el futuro la integración en los campos económico, político y cultural, lo mismo sucederá en cuanto a las fuerzas militares y del régimen de seguridad de toda el área. Diálogo Centroamericano es producido por el Centro para la Paz y la Reconciliación de la Fundación Arias para la Paz y e1 Progreso Humano con el apoyo de la Fundación Ford. Apartado 8-6410-1000, San José,
Costa Rica. |