The Original Plan Colombia

The Original Plan Colombia (Published May 1999)

Fuente: Presidencia de la República de Colombia, Oficina del Alto Comisionado para la Paz, Hechos de Paz V: Del Diálogo a la Negociación, Agosto 7 de 1998 - Mayo 24 de 1999 (Santa Fe de Bogotá: Presidencia de la Republica, Mayo de 1999): 441-66.

PLAN COLOMBIA

INTRODUCCIÓN

La violencia y la inseguridad que afectan a la sociedad colombiana son el principal problema de la vida nacional. De acuerdo con las estadísticas, en el país se registran alrededor de 26.000 homicidios por año, es decir, 70 por cada 100.000 habitantes. Ello ubica a Colombia entre los países más
violentos del mundo, con una tasa de homicidios cuatro veces el promedio Latinoamericano, diez y seis veces cl dc Europa, y sesenta veces el de Asia (OPS,1997).

En cuanto a la evolución del conflicto armado en particular, se observa una clara intensificación. Mientras 90 municipios registraron presencia guerrillera de las FARC y el ELN en 1985, esta cifra asciende a 310 en 1991 y 369 en 19981. La evolución de la presencia guerrillera sobre el territorio nacional también ha crecido de manera secuencial en términos organizacionales. En 1989 se registraron 45 frentes de las FARC y 19 del ELN, en tanto que para 1995 se habían creado 16 y 14 nuevos frentes en cada una de estas organizaciones. En 1996, se estiman 66 frentes de las FARC y 40 del ELN, distribuidos en siete bloques regionales en el primer caso, y cinco frentes de guerra en el segundo, a lo largo de todo el país2.

Junto con el inestimable valor de las vidas que se pierden, los costos económicos que trae la violencia son enormes, no sólo por la pérdida de capitales humano, físico y natural, sino también por el estado de incertidum- bre, inseguridad y desconfianza de la sociedad que deteriora las bases de la cohesión social y produce el desvío de la inversión pública y privada, los objetivos de financiación externa y endeudamiento y la asignación de ingentes recursos para combatir la violencia, en desmedro de la inversión social. De igual modo, la violencia contribuye a incrementar los costos de transacción de la economía y disminuye su productividad, convirtiéndose en un severo freno del crecimiento. En la actualidad se puede afirmar que la economía en términos del PIB deja de crecer entre 1% y 1,5% anual como consecuencia del conflicto armado3.

Por otra parte, el conflicto armado influye también sobre las condiciones ambientales ya que la presencia de autores armados incide directa o indirectamente en el ordenamiento ambiental del territorio y por ende en el uso de los recursos naturales. Por su parte, acciones de guerra como la voladura de oleoductos atenta contra los ecosistemas, la calidad dc vida de los pobladores y la economía del país, afectando 6.000 hectáreas con potencial agrícola y pecuario, 2.600 kilómetros de ríos y quebradas y 1.600 hectáreas de ciénagas y humedales, en 70 municipios correspondientes a 1 3 departamentos del país.

Bajo las anteriores circunstancias, es claro que la solución del conflicto armado por la vía de la negociación es indispensable para desactivar las fuentes generadoras de violencia que se alimentan en su evolución. Sin embargo, dicho proceso es un escenario central, pero no exclusivo, para identificar y poner en marcha, en conjunto con la sociedad y los distintos actores del conflicto, las transformaciones requeridas para construir la paz. Por esas razones, el Gobierno ha decidido impulsar una política integral de paz en la que se contempla el desarrollo de una eventual negociación, acompañada dc una reforma política orientada a fortalecer la de mocracia y los canales de participación, y como complemento el diseño y puesta en marcha del Plan Colombia, como parte integral del Plan de Desarrollo. El Plan Colombia involucra acciones priorizadas y focalizadas hacia regiones donde la violencia ha asumido un carácter crítico y se encuentra asociada a factores como el desplazamiento forzado y la presencia de cultivos ilícitos. Este documento se concentra, principalmente, en la definición y formulación del Plan Colombia.

La política de paz y el Plan Colombia

Durante los últimos 1 5 años se han hecho diversos esfuerzos para resolver el conflicto armado mediante la negociación y el diálogo. Sin embargo, estos procesos no lían alcanzado sus objetivos en buena medida por una falta real de concertación entre la sociedad, los actores armados y el Estado, que han generado procesos sin una dirección clara, con evidente falta de compromiso de los actores y ausencia de una auténtica participación de la sociedad.

El momento actual que vive el país es radicalmente diferente. De una parte, se revela un trascendental cambio de actitud de la sociedad colombiana frente a los distintos problemas de violencia, la resolución del conflicto armado y la construcción de la paz. Del tradicional papel pasivo que dejaba en manos del Gobierno de turno la responsabilidad de conseguir la paz, la sociedad y el sector productivo colombiano a través de sus diferentes instancias representativas, lían asumido un papel activo frente al tema, movilizándose y reflejando así un mayor y evidente compromiso y responsabilidad. Igualmente, después de mucho tiempo, se ha evidenciado la voluntad de los actores armados en la consecución de la paz, quienes han expresado su disposición en este sentido.

De otra parte, se reconoce la necesidad de estructurar una política de Estado más que una de Gobierno, para garantizar su continuidad en el tiempo y no sujetarse a las coyunturas del conflicto armado y la negociación, sino transcenderías, de manera que permita avanzar en la generación de condiciones estructurales más favorables para lograr la paz.

Así mismo, el Gobierno reconoce que en el pasado lían existido grandes fallas en la concepción de las políticas públicas, ante todo con relación al modo asistencialista en que operaban. En ese contexto, para que la política permanente de paz sea exitosa, es necesario, además, realizar una serie de acciones que permitan responder a las necesidades del proceso de paz en las diferentes etapas (antes, durante y después de eventuales negociaciones) y en todo el territorio nacional.

Al reconocer que la violencia en el país posee profundas raíces en la exclusión económica y política y en el ejercicio de una democracia con desigualdad y pobreza, y que también se ve dinamizada por la presencia de cultivos ilícitos; la inversión, tanto pública como privada, debe contribuir a crear las condiciones para construir la paz, al construir y fortalecer la democracia, de cuya debilidad las diferentes manifestaciones de violencia son un síntoma. La política de inversiones y un mareo institucional adecuado deben entonces facilitar el cumplimiento de los requerimientos presentes y futuros que construir la paz demanda y no sólo solucionar el enfrentamiento dc las guerrillas con el Estado.

Bajo esa perspectiva, en primera instancia, el Gobierno ha propuesto una reforma política que, aparte de ampliar las posibilidades dc participación, fortaleciendo de esta manera la democracia, busca dotar al ejecutivo con los instrumentos suficientes para propiciar y llevar a buen término negociaciones con los actores armados, y al mismo tiempo facilitar el desarrollo de acciones, tanto públicas como privadas, necesarias para la consecución de la paz en todos los niveles. Para poner en marcha estas últimas acciones en el marco del Plan de Desarrollo 1998-2002 "Cambio para construir la Paz", el Gobierno ha diseñado el Plan Colombia alrededor del cual se articulan los diferentes componentes de la política de paz de acuerdo con el tipo de conflicto y las características propias de las zonas en que se desarrollan, centrándose en cinco campos de acción: productivo, infraestructura, humanitario, institucional y ambiental.

Como complemento a estas esferas y de forma paralela, el Plan Colombia se ampliará con acciones e inversiones en dos frentes: por una parte, estrategias sectoriales mediante acciones prioritarias de corto, mediano y largo plazo dirigidas a promover el desarrollo del sector agropecuario, el fortalecimiento de la sociedad civil, el desarrollo de la infraestructura, la reinstitucionalización de la justicia y la recuperación de la seguridad. De la misma manera, el Plan Colombia se asocíara con los programas y políticas de convivencia y seguridad ciudadana, basados en una orientación novedosa, al pasar del modelo tradicional de la seguridad, basado en la represión -Policía-Justicia-Prisión-, al desarrollo de intervenciones con un mayor contenido preventivo y pedagógico como estrategias para la disminución de la violencia, sin olvidar las acciones de control. En conjunto, al concretar objetivos en estos ámbitos, el Plan permitirá avanzar en la creación de condiciones propicias para la búsqueda de la paz en el país.

Para poner en marcha la política de inversiones del Plan Colombia y en general la política de paz, se ha creado el Fondo de Inversión para la Paz (FIP), como una herramienta financiera para el Plan Colombia y complementaria a los mecanismos con que cuenta el Estado. El propósito de la creación del FIP es financiar a través de mecanismos efectivos, novedosos y participativos, la ejecución de inversiones destinadas a superar las condiciones objetivas que favorecen la violencia y crear un clima favorable a la negociación y la convivencia. Se busca, además, que el FIP se convierta en un instrumento ágil y eficaz para canalizar recursos y coordinar la acción institucional, nacional, regional y local, antes, durante y después de eventuales negociaciones con los grupos alzados en armas. Finalmente, el Fondo como instrumento paralelo de apoyo a la consolidación de los objetivos que se proponen, la política de paz y el Plan Nacional de Desarrollo, será complementario a los mecanismos institucionales con que cuenta el Estado para la implantación de este último.

1 Cálculos realizados por el DNP-UPRU con base en estadísticas del Departamento Administrativo de Seguridad (DAS) desde 1985 hasta octubre de 1998. Las acciones incluidas son las siguientes: acciones terroristas explosivas e incendiarias, emboscadas, ataques rurales y urbanos, hostigamientos, atentados a instalaciones de la fuerza pública, ataques a aeronaves, enfrentamientos, actos de piratería terrestre y masacres.

2 Echandia, (1998). Los actores y las manifestaciones del conflicto armado en Colombia: de las condiciones objetivas al accionar estratégico, presentado en el Seminario La Paz: una oportunidad para repensar el país. Bogotá, julio 21 y 22. Trujillo y Badel, (1997). Costos económicos de la criminalidad y la violencia en Colombia: 1991 - 1996, en Planeación y Desarrollo, Vol. 28, No 4.

1. EL PLAN COLOMBIA

La violencia y el conflicto armado afectan en general a todo el país, pero sus consecuencias son más graves en ciertas zonas (afectando principalmente a un sector diferenciado de la población), en donde se interrelacionan los factores objetivos del conflicto, asociados a la desigualdad económica, la ausencia de oportunidades reales de progreso para amplios sectores de la población y la desigual provisión territorial de capital humano y social, con los factores subjetivos que están directamente asociados con la baja cohesión social, la menguada legitimidad institucional, la pobre gobernabilidad que tienen las autoridades constituidas y la ausencia del Estado.

Igualmente, son zonas caracterizadas por la dependencia dc una porción significativa de la población en los cultivos ilícitos para derivar su sustento mínimo y la ausencia del Estado, lo cual ha debilitado la cohesión social, desmejorado la calidad de vida de la población, afectado la infraestructura física, e impedido la generación de un mayor desarrollo económico y humano, deteriorando significativamente la acumulación de capital natural, físico, humano y social.

En estas circunstancias, el Plan Colombia está orientado a mejorar la situación económica, social y ambiental de estas zonas y de esta población mediante acciones e inversiones dirigidas. Sin embargo, más que desarrollar programas eminentemente de emergencia y reconstrucción en respuesta a dichas circunstancias, la consecución de una paz duradera en el país está estrechamente ligada a la puesta en marcha de acciones que desde el punto de vista social y económico son necesarias no sólo para contrarrestar los factores que determinan la dinámica del conflicto en estas áreas, sino también para l)revenir y neutralizar su expansión hacia otras zonas.

Para lo anterior, se requiere la puesta en marcha de acciones especiales encaminadas a disminuir la violencia, mejorar las condiciones de vida y ofrecer alternativas de desarrollo rentables a largo plazo y complementarias a las inversiones propuestas en el actual plan de desarrollo.

En el mareo general anterior, el Plan Colombia se desarrollará, principal mente, en zonas críticas del conflicto. Aquellas regiones del país que han tenido presencia continua, durante varios años, de actores armados (tanto guerrilla como paramilitares), han visto retrasadas por mucho tiempo, inversiones fundamentales para el desarrollo económico y social y presentan condiciones que imposibilitan el desarrollo de un mayor capital social, político, económico y ambiental, existiendo además el riesgo de que estas condiciones se expandan a las regiones adyacentes por factores tales como el desplazamiento interno, fenómeno que afecta principalmente la población rural, la cual es victima de la disputa por el control territorial de los diversos actores armados y de la crisis agraria1, agravando aún más las condiciones socioeconómicas de las familias.

También se considerarán como regiones objetivas del Plan las zonas con presencia de cultivos ilícitos, en la medida en que no solamente estas áreas del país se caracterizan por vivir bajo un ambiente violento en el cual la cohesión y el capital social están ausentes, sino porque la estrategia contra el tráfico de drogas forma parte integral de la política (le paz. En este marco, la política para la disminución de los cultivos ilícitos será diferencial según el origen, extensión y propósito de los mismos.

En el caso de los cultivos de naturaleza comercial, considerados activos de narcotraficantes y cuyo propósito es la generación de considerables excedentes en grandes extensiones, la política del Gobierno será la erradicación sin compensación. Sin embargo, en el caso de cultivos ilegales pertenecientes a pequeños campesinos que se han visto abocados a optar por dicha opción debido a la pobreza2 y la ausencia de alternativas económicas viables, el Gobierno, a través del Programa de Desarrollo Alternativo y con el apoyo de la comunidad internacional, ofrecerá opciones productivas para la erradicación.

Así mismo, se considerarán como regiones focales para el Plan aquellas zonas con conflictos ambientales generados por la expansión de la frontera agrícola y la presencia de cultivos ilícitos que han causado la tala indiscriminada de bosques, desconociendo los derechos territoriales de indígenas y negritudes, generando la pérdida de biodiversidad, de seguridad alimentaria y acelerando el agotamiento del recurso hídrico que causan no sólo deterioro ambiental, sino también profundizan el conflicto social y facilitan las condiciones para la violencia.

Bajo el mareo de las anteriores consideraciones, el Plan Colombia, fundado en el respeto irrestricto a los derechos humanos, en la democracia participativa y en la descentralización de la gestión pública, busca inducir transformaciones económicas, sociales, culturales y ambientales que le den viabilidad y sostenibilidad a la construcción de la paz en el largo plazo, las cuales estarán encaminadas especialmente a mejorar las condiciones de vida, ofrecer alternativas viables de desarrollo de largo plazo, fortalecer la presencia del Estado y disminuir la violencia.

Los criterios o principios fundamentales que, de acuerdo con la experiencia, servirán de base para el desarrollo del Plan Colombia incluyen, en primera medida, el fomento de la participación de la comunidad a través de la utilización de metodologías novedosas que vinculen al Estado y a la sociedad desde la base y a su vez favorezcan una integración mediante procesos participativos, bajo el precepto de que para que el Plan logre sus objetivos se necesita que la colectividad local se comprometa activa y solidariamente en la resolución de sus propias dificultades. De esta forma, el Plan genera condiciones para alcanzar la paz, porque a nivel regional busca a través del modelo de gestión participativa acercar las voluntades de la sociedad y las partes enfrentadas. De igual manera, las acciones que el Plan adelante serán complementarias a las inversiones sectoriales incluidas en el plan de desarrollo y en ningún caso serán un sustituto de éstas.

A. Campos de Acción

De acuerdo con los anteriores principios, el Plan Colombia desarrollará regionalmente proyectos y programas en cinco campos de acción, integrados y complementarios entre sí: el desarrollo de procesos productivos, la promoción del capital humano, la construcción de una infraestructura para la paz, el fortalecimiento del capital social y la promoción de la sostenibilidad ambiental.

1. Procesos productivos

En este campo se buscará promover y facilitar el desarrollo de actividades económicas y ambientalmente sostenibles que proporcionen a la población alternativas para mejorar el nivel de ingreso y su calidad de vida en el mediano y largo plazo. Para esto, apoyará el desarrollo de proyectos productivos participativos a través de los cuales se articulen alianzas estratégicas.

En primera instancia, los proyectos productivos participativos contarán con la participación activa de la comunidad, desde la identificación, diseño y gestión hasta su ejecución y control. De esta manera, serán el resultado de procesos de concertación, a partir de los cuales se sentarán las bases de la organización empresarial comunitaria que se encargará de la ejecución parcial o total de los mismos. Segundo, y en concordancia con el anterior, los proyectos se estructurarán como organizaciones empresariales con altos grados de productividad y competitividad para poder competir en los mercados nacional e internacional.

En tercer lugar, los proyectos deberán atender a criterios de sostenibilidad social, económica, ambiental e institucional, alrededor de productos que se adecuen a las características propias de las regiones. Como cuarto elemento, se buscará en todo momento complementar el desarrollo de estos proyectos con una adecuada capacitación productiva, agropecuaria, agroindustrial y administrativa, de acuerdo con las necesidades particulares de cada uno de ellos.

Por último, los proyectos incorporarán en todas sus etapas instrumentos de seguimiento y evaluación, y de difusión de los resultados de los mismos. En esta medida incluirán indicadores y medios de verificación a partir de los cuales se puedan recoger y sistematizar los aprendizajes para utilizar los esquemas exitosos y realizar los ajustes necesarios en proyectos posteriores. El esquema de financiación, por su parte, tendrá que tener la flexibilidad suficiente para adaptarse al ámbito local y regional, al igual que un esquema de crédito que se adapte a la situación particular de cada proyecto.

El segundo elemento fundamental para el desarrollo de los procesos productivos será el establecimiento de alianzas estratégicas entre pequeños productores, empresas privadas, asociaciones de productores, comercializadores y el Gobierno en sus distintos niveles. El objetivo principal de estas alianzas, es la conformación de un marco integral para los proyectos que permita difundir el uso de técnicas modernas de producción, almacenamiento, comercialización y mercadeo, y así mismo incorporar mecanismos novedosos de financiación (que involucren a los sectores público y privado), asistencia técnica y organización empresarial.

La participación de las empresas privadas se llevará a cabo a través de diferentes esquemas, entre los cuales se incluyen la suscripción de acuerdos para la compra de productos, esquemas de concesión y fiducia, convenios de capacitación y transferencia tecnológica e inversión privada directa en asociación con los campesinos, entre otros. A su vez, el papel del Gobierno estará orientado a promover y facilitar la participación de la sociedad civil y del sector privado, así como la integración de las alianzas estratégicas; a definir alternativas viables que garanticen el ingreso de los campesinos en los períodos de maduración de los proyectos, e invertir en el desarrollo del capital humano orientado hacia la producción. Por su parte, en las zonas de cultivos ilícitos este tipo de proyectos servirá para sustituir los cultivos ilegales por cultivos que den alternativas para mantener niveles adecuados de desarrollo económico y social permanentes.

2. Promoción del capital humano y atención humanitaria

En este campo, el Plan Colombia buscará atender a la población victima de la violencia y fomentar el desarrollo del potencial de los ciudadanos, como individuos y como comunidad que les permita ser productivos económica y socialmente. En esta medida, los programas implican inversiones tanto públicas como privadas en atención humanitaria y fortalecimiento de los derechos humanos.

Una de las acciones más relevantes a ser implantadas, es la atención humanitaria a las víctimas del conflicto armado bajo un criterio de eficiencia y oportunidad que disminuya en alguna medida el impacto de su situación. Para mejorar la atención a las víctimas de la violencia, el Plan se propone desarrollar mecanismos eficientes para mitigar las pérdidas causadas por ésta, por lo menos desde el punto de vista económico. Desde el punto de vista humano, es necesario prestar apoyo a esta población a través de la financiación de programas de asistencia psicológica y social a víctimas, y de rehabilitación a lisiados, a través de instituciones especializadas.

Por considerar que la problemática del desplazamiento forzado ha asumido crecientes y complejas proporciones que requieren de una atención especial por parte del Estado y la sociedad, se ha considerado indispensable darle un tratamiento particular dentro de la política de paz, como parte del Plan Colombia. En primera instancia, las acciones se dirigirán hacia la prevención de este fenómeno por medio de las acciones integrales en los demás campos de acción que contempla el Plan. Por otra parte, se identificará otro tipo de acciones para atender eficazmente a la población víctima del desplazamiento que se estructurarán alrededor de cuatro componentes: la identificación y cuantificación de la población desplazada, programas de titulación de tierras, establecimiento de zonas temporales para la atención de desplazados, y estrategias de retorno adecuado.

Dada la magnitud y complejidad del problema, se hace necesario apoyar el desarrollo de acciones que permitan la identificación ágil de los desplazados con información básica, de manera que sea posible iniciar rápidamente las acciones complementarias a la etapa de atención de emergencia. Lina vez superada esta etapa, y de manera paralela a la consolidación del retorno o la reubicación, la alternativa de solución que el Plan Colombia apoyará es la de incorporar esta población a los proyectos productivos participativos y demás acciones que éste promoverá, contribuyendo así en el proceso de desarrollo sostenible de las regiones afectadas por el fenómeno del desplazamiento. En segundo lugar, el Plan Colombia financiará parcialmente la ubicación de zonas que puedan ser utilizadas de manera temporal para la atención de la población desplazada.

Por otra parte, teniendo en cuenta que los menores de edad son una de las poblaciones más vulnerables dentro del conflicto armado, la niñez se constituye en objetivo central de atención en el marco de la estrategia de desarrollo humanitario, a través de proyectos que contribuyan a generar condiciones para su adecuado y normal desarrollo y crecimiento. La financiación de programas y proyectos en este campo estará dirigida a garantizar la desvinculación total del conflicto de los menores, la atención de sus necesidades básicas (salud, educación, recreación, alimentación, etc.) y su desarrollo integral.

3. Infraestructura para la paz

Una de las barreras para generar la dinámica del desarrollo social y económico, es la inexistencia de una infraestructura adecuada que lo soporte. En muchas zonas del país esto constituye un factor preponderante para la existencia y evolución del conflicto armado. En consecuencia, como parte del Plan Colombia se promoverá y apoyará el desarrollo de proyectos de infraestructura que permitan comunicar y viabilizar económica y socialmente las actividades productivas, además de mejorar la calidad de vida de la población. Para ello, en el sector de vías se identificarán las necesidades de construcción, rehabilitación y mantenimiento de proyectos de redes secundarias y terciarias en aquellas zonas denominadas críticas por su situación de orden público, lo cual es indispensable para asegurar el éxito de los proyectos productivos.

La ejecución de los proyectos en este frente se hará de manera descentralizada e involucrará a la comunidad en la labor de veeduría de resultados. Así mismo, por la importancia de los sistemas de comunicación fluvial para la integración de las zonas más afectadas por la violencia con el resto del país, se hará especial énfasis en esta opción, que implica la construcción de nuevos puertos o la adecuación de los existentes, así como el mantenimiento de los canales navegables, donde sean económica y ambientalmente viables.

Por otra parte, la estrategia de infraestructura para la paz promoverá proyectos de pequeña minería, electrificación rural e infraestructura social (vivienda, agua potable y saneamiento), e inversiones complementarías a los proyectos productivos. Por ejemplo, si existe un proyecto productivo que implique una reorganización de la población en torno a una nueva asignación de tierras, se proveerán las condiciones en infraestructura (vivienda, servicios y carreteras) necesarias para llevar a buen término la reubicación de la población. De igual manera, en el mareo de integralidad que promueve el Plan Colombia se buscará desarrollar la infraestructura productiva, tal como centros de acopio, almacenamiento e intercambio, mataderos, entre otros.

Si bien los proyectos de infraestructura, por cuanto son un complemento fundamental de los demás programas del Plan Colombia, serán puestos en marcha con recursos que para tal fin destine el Plan, su ejecución estará a cargo de las entidades públicas responsables de la inversión en este campo.

4. Desarrollo institucional y fortalecimiento del capital social

La estrategia de fortalecimiento del capital social está orientada a fortalecer (o promover) esquemas institucionales (gubernamentales, privados o mixtos), que garanticen la existencia y cumplimiento de unas reglas de juego, que hagan posible la articulación de las decisiones de los individuos y las empresas en forma adecuada frente a los resultados esperados, con criterios socialmente eficientes. Por otra parte, el desarrollo de este campo de acción permite generar condiciones de sostenibilidad de los procesos de reconstrucción social, económica y cultural adelantados en estas regiones. Fundamentalmente, se apoyarán programas destinados a alterar las reglas de juego y los patrones de comportamiento a través de las cuales se desarrolla y reproduce la violencia.

En este sentido, puesto que la fragilidad de las instituciones encargadas de la provisión de seguridad y justicia es uno de los factores primordiales de la dinámica actual de crecimiento de la violencia en el país, a través de programas de promoción de la convivencia pacífica se apoyará el desarrollo de instituciones tales como los mecanismos alternativos de resolución de conflicto, las comisarías de familia, las redes contra la violencia intrafamiliar, los centros de paz o casas de justicia, así como los centros de conciliación y mediación de conflictos. Igualmente, se promoverá el desarrollo de otras instituciones que involucran a la comunidad de manera directa, tales como veedurías tendientes a garantizar el control sobre el uso de recursos públicos y sobre la continuidad y eficacia dc las acciones ejecutadas, además de organizaciones comunitarias de apoyo a los gobiernos regionales y locales en la prevención y control del crimen.

De esta manera, el énfasis de este campo de acción será el fortalecimiento de organizaciones de base para consolidar la participación mediante veedurías ciudadanas y otras acciones de la misma naturaleza, al igual que procurar la vinculación de los diferentes niveles (le Gobierno para lograr un fortalecimiento de lo público y lo privado. Por otra parte, con el objeto de hacer efectiva la participación de la comunidad y garantizar que esta se apropie de los beneficios y ejerza el control social de los proyectos, el esquema fortalecerá los espacios de participación amplia y directa tales como Concejos Municipales de Desarrollo Rural, Comités de Beneficiarios, Comités de Veeduría y Cabildos Indígenas, entre otros.

A su vez, el Plan Colombia, a través de la estrategia de fortalecimiento de capital social, busca profundizar la descentralización y fortalecer la presencia efectiva del Estado en el territorio para adelantar procesos de desarrollo regional donde las comunidades actúen como actor principal. La consolidación del proceso de paz y la eliminación de las causas últimas de la guerra pasa por el desarrollo de criterios regionales que convoquen el sentido de pertenencia, el compromiso y las decisiones de todos los actores del desarrollo en las regiones (personas, empresas, instituciones y entidades públicas y privadas), en busca de objetivos comunes de progreso y la construcción de modelos viables de producción. Estos elementos serán la base para identificar los lugares en los cuales el Plan Colombia iniciará sus acciones y no exclusivamente con base en criterios de presencia de actores armados, cultivos ilícitos, niveles de violencia, pobreza y conflicto.

5. Promoción de la sostenibilidad ambiental

A este nivel, el Plan Colombia considera las interrelaciones que se generan entre la población y el medio natural en el proceso de ocupación, transformación y uso del territorio nacional. En este sentido, se considera que los proyectos deben ser sustentables, entendido esto como la aplicación de un modelo de desarrollo que busca el equilibrio entre el crecimiento económico, la elevación de la calidad de vida de la población y la conservación de los recursos naturales. La gestión del medio ambiente y de los recursos naturales propenderá al restablecimiento del equilibrio necesario entre el uso y la conservación de los recursos, de tal manera que se garantice la renovación permanente de éstos y en consecuencia el sustento futuro de la población en condiciones de bienestar. Para ello se promoverán alternativas productivas y de aprovechamiento sostenibles, mediante las cuales las comunidades asuman su responsabilidad en la gestión ambiental local y regional.

Así mismo, el Plan Colombia adoptará criterios de apoyo a la gestión ambiental de las regiones y a la concertación entre los distintos actores involucrados, con el fin de generar compromisos que tengan en cuenta el valor de los elementos, recursos y productos de un área, las ventajas comparativas, la competitividad de las distintas regiones y los recursos naturales que se ven afectados. De la misma manera, se busca que los ecosistemas sigan prestando sus servicios ambientales y se prevenga su deterioro. En este sentido, el campo ambiental está en la base de todas las acciones que comprende el Plan Colombia, por cuanto la sostenibilidad es un requisito para el desarrollo integral de las regiones. De manera más específica se buscará generar beneficios sociales en las comunidades, al igual que empleo y mayores niveles de ingreso por medio de la provisión de bienes y servicios ambientales.

Dentro de los programas a ser implantados en este componente se encuentra la explotación de productos forestales, los proyectos silviculturales y el programa de Parques Naturales. En cuanto a los productos forestales, la producción de madera se realizará con la aplicación de esquemas de manejo y ordenamiento de bosques para asegurar la sostenibilidad de la producción y la conservación de este recurso. Con este fin, se promoverá con las comunidades asentadas y las instituciones respectivas en las áreas de conflicto y o de cultivos ilícitos, la formulación y puesta en marcha de planes (le ordenamiento territorial, planes de manejo y o planes de establecimiento y manejo forestal, la organización comunitaria en grupos asociativos y cooperativos, la transferencia de tecnología, la transformación y manufactura secundaria de los productos y servicios del bosque y su comercialización, bajo la premisa de generar un excedente económico a través de un mayor valor agregado, dentro del esquema de cadena productiva.

Los proyectos silviculturales, por su parte, pretenden promover el uso productivo de las reservas forestales y de los bosques por medio de la explotación sostenible de los recursos forestales para usos distintos del maderero que generen un elevado valor agregado, tales como los medicinales. Igualmente, se incluye también la dimensión de conservación con posibilidades productivas, es decir, proyectos en donde los campesinos deriven un ingreso por la plantación y el mantenimiento de bosques productores y protectores que ayuden a recuperar la biodiversidad en las zonas de conflicto.

Por otra parte, las zonas de amortiguación y los Parques Naturales Nacionales son el escenario primordial para la provisión de servicios ambientales, especialmente el de ecoturismo, que además de su elevado potencial, representa una posibilidad productiva de significativa rentabilidad. No obstante, es necesario emprender proyectos en los cuales la comunidad participe activamente en la prestación de servicios ambientales en los Parques Nacionales, para hacer que los beneficios económicos de los mismos recaigan verdaderamente sobre los pobladores asentados en su periferia.

B. Estrategias y Modelo de Gestión

En general, cl Plan Colombia se basará en estrategias integrales diferenciadas y flexibles, adaptadas a las condiciones específicas y a la dinámica social de las regiones, en coordinación y concertación con sus principales actores, con un enfoque de mediano y largo plazo. Así mismo, se regirá por los criterios de sostenibilidad social, ambiental, económica e institucional de las acciones que se emprendan. En este contexto, se puede hablar de tres fases:

o Fase de preparación, en donde con base en un debate previo con amplia participación sobre las causas de la problemática a nivel local, se definirán los objetivos del desarrollo regional. De igual manera, se promoverán espacios de participación de las comunidades para iniciar los procesos de elaboración y concertación de los planes, dentro de los cuales se definirán las acciones estratégicas y los proyectos productivos que sustentarán el desarrollo socioeconómico local y regional. Desde el inicio de este proceso se articularán y coordinarán los recursos institucionales del orden nacional, regional y local, como base para iniciar el fortalecimiento institucional del Estado.

o Fase de desarrollo, en la que se iniciarán las acciones priorizadas en la fase anterior, con énfasis en los programas y proyectos productivos generadores de empleo e ingresos y de fortalecimiento de las organizaciones de la comunidad. La naturaleza flexible de estas estrategias permitirá a su vez que la fase de concertación de los objetivos del desarrollo regional pueda darse también alrededor de proyectos productivos de alto impacto económico y social para la región. Esto implica que alrededor de la iniciación de proyectos productivos se puedan promover procesos de concertación sobre otras inversiones, enmarcados en las dimensiones que orientan la política de inversiones para la paz y que en conjunto conforman un mareo integral de desarrollo regional.

o Fase de consolidación de los programas y proyectos, orientada hacia la autogestión del desarrollo regional y local. Para el caso de los proyectos productivos participativos, una vez realizadas las inversiones e iniciada la etapa productiva, se buscará dejar en manos de los actores y comunidades locales y regionales la administración de los proyectos y actividades productivas, sustituyendo la participación pública por participación privada regional, nacional o internacional. Para el caso de los demás proyectos, el Estado continuará cumpliendo con las responsabilidades que le corresponden y evaluará el beneficio de reemplazar el manejo conjunto de los proyectos por esquemas de manejo exclusivo por parte de la sociedad civil.

Puesto que este tipo de iniciativas no podría realizarse completamente bajo el esquema tradicional de intervención del Estado, debido a la escasa legitimidad de su rol en muchas zonas del país, se requiere que la ejecución sea adelantada por medio de organizaciones de la sociedad civil, existentes o que se creen para tal fin, o a través de esquemas innovativos que vinculen a la sociedad y al Estado y permitan devolverle la legitimidad a este último. En consecuencia, se privilegiará la identificación y diseño de las acciones y proyectos desde el ámbito local hasta el regional, con lo cual se busca lograr una mayor articulación y compromiso entre los sectores público, privado y comunitario, en torno a la financiación, ejecución, control y, en general, a la sostenibilidad de las acciones.

Dado lo novedoso del planteamiento que sustenta la formulación del Plan Colombia, para la puesta en marcha de este esquema se ha considerado conveniente aplicar metodologías de acción tales como la de Aprendizaje e Innovación, utilizadas con éxito en otros proyectos en Colombia, por cuanto permiten introducir ajustes para asegurar que los programas se adapten a las características y dinámicas propias de cada región. En general, dichas metodologías están basadas tanto en el fortalecimiento de la sociedad civil, que a su vez contribuye a la consolidación del Estado, como en la superación de la pobreza y la activación económica a través de proyectos productivos participativos diseñados con y por la comunidad.

1 Conferencia Episcopal de Colombia (1995). Derechos Humanos y desplazados por violencia en Colombia, Desplazados por violencia y conflicto social en Bogotá. Bogotá, marzo.

2 En efecto, el nivel de pobreza de las áreas donde se llevará a cabo el Programa de Desarrollo Alternativo se evidencia en el hecho de que el 61,4 % de la población tiene necesidades básicas insatisfechas, mientras que el promedio nacional es del orden de 35,8 %. CIDER (1998). Monitoreo socioeconómico al Plan de Desarrollo Alternativo. Universidad de los Andes. Bogotá.

II. MECANISMO FINANCIERO PARA EL PIAN COLOMBIA

A. Objetivos

El Gobierno Nacional reconoce que las estrategias encaminadas a la resolución del conflicto armado y a propender por una disminución de la violencia en un marco integral, deben estar acompañadas de un instrumento que permita realizar inversiones y cubrir una serie de gastos paralelos al proceso de paz, antes, durante y después de eventuales negociaciones con los grupos alzados en armas.

Igualmente, reconoce que lograr la paz y sostener posteriormente el proceso puede requerir de una inversión similar o mayor a los costos que actualmente genera la violencia. Por las razones expuestas anteriormente, el Gobierno ha propuesto la creación del Fondo de Inversiones para la Paz, FIP. La premisa central del Fondo, es que la inversión necesaria para lograr la paz debe ser asumida por toda la sociedad, puesto que los costos sociales y económicos afectan de manera generalizada a toda la población y los beneficios de lograr la paz tendrán como principal beneficiario a la sociedad civil como un todo.

En el marco anteriormente descrito, el FIP es, en primer lugar, el instrumento que permitirá materializar los compromisos de la sociedad colombiana con el proceso de paz en el país. En segundo lugar, el FIP es también la herramienta adecuada para concretar y canalizar buena parte del compromiso de la comunidad internacional con la paz en Colombia.

Así mismo, el Fondo de Inversión para la Paz es el instrumento más adecuado para financiar los programas presentados anteriormente para el Plan Colombia, al igual que para acompañar el desarrollo del proceso de resolución del conflicto armado. En las etapas previas a las negociaciones con los actores del conflicto, es necesario focalizar acciones e inversiones en aquellas zonas que han sido más gravemente afectadas por el carácter crítico de éste.

El proceso de diálogo y de negociaciones requiere igualmente recursos que garanticen su estabilidad, tales como desmovilización temporal de combatientes, establecimiento de zonas de distensión, entre otros. De la misma manera, la etapa posconflicto no solamente demandará reformas estructurales, sino acciones e inversiones que garanticen la sostenibilidad de la paz, producto de los acuerdos logrados en las mesas de negociación.

Además de este tipo de acciones estrictamente relacionadas con el conflicto armado, el FIP también contempla el apoyo a programas dirigidos a contrarrestar otras manifestaciones de la criminalidad y la violencia como las del contexto urbano, cuyo costo social puede ser incluso superior al generado por el conflicto armado1 . Aunque este último, por su naturaleza tiende a concentrar la mayor atención tanto nacional como internacional, es claro que la violencia urbana -delincuencia y criminalidad difusa, etc.- tiene un profundo impacto en términos de costos totales para la sociedad2. En esta medida, el Gobierno reconoce que la paz en Colombia no se logra simplemente con la negociación directa con los grupos alzados en armas, sino enfrentando integralmente el problema de violencia en el país. Bajo esta premisa, el FIP ha sido diseñado de manera tal que otras manifestaciones de violencia no estrictamente relacionadas con el conflicto armado, pero que puedan ser exacerbadas por éste, deban recibir tratamiento especial dentro del marco de acción del Fondo.

B. Principios

Para poder cumplir con estos propósitos, tanto los programas financiados por el FIP como su estructura funcional deben ser ágiles y flexibles, al tiempo que la transparencia deberá ser el principio fundamental tanto de los procesos de deliberación acerca de los programas a financiar, como de la administración de los recursos y de los resultados de la gestión. En todos estos procesos es fundamental que la sociedad civil se haga presente activamente, de manera que participe tanto en la proposición de soluciones como en la veeduría del accionar del FIP

En cuanto a su relación con los demás mecanismos con que cuenta el Estado para impulsar el desarrollo y la inversión social, es claro que el FIP no debe suplantarlos, sino ser complementario, en la perspectiva de impulsar la paz. Por este motivo el FIP es un instrumento temporal, comenzando a operar desde la etapa actual previa a las negociaciones, y extendiéndose hasta el cumplimiento cabal de los acuerdos.

C. Marco Institucional y aspectos administrativos

El Fondo de Inversión para la Paz será creado como un sistema de manejo de cuentas, adscrito a la Presidencia de la República a través de su Departamento Administrativo y como tal no tendrá personería jurídica. La administración de los recursos estará a cargo de la Junta Directiva del Plan Colombia, integrada por servidores públicos y particulares, con el objeto de que la sociedad civil tenga una activa participación desde la mas alta esfera de dirección del mismo. La Junta Directiva podrá contar con representantes de grupos alzados en armas a quienes el Gobierno Nacional les reconozca carácter político y con los cuales se adelanten procesos de paz exitosos.

La ejecución de los recursos podrá llevarse a cabo tanto por entidades públicas como privadas o inclusive la comunidad organizada, siendo en todo caso requisito la celebración de contratos con el administrador. Con el objeto de cumplir con el principio de agilidad y flexibilidad todos los contratos con cargo a los recursos del FIP se regirán por las reglas del derecho privado. Las funciones de los órganos de administración y dirección del Fondo se ejercerán por el Plan Colombia, en coordinación con la Oficina del Alto Comisionado para la Paz y el Departamento Nacional de Planeación. Se establecerá una Veeduría Especial para asegurar que la administración y asignación de los recursos se hagan de manera eficiente y transparente, además de la labor de fiscalización propia de la Contraloría.

1. Recursos del sector productivo y la sociedad civil Además de la voluntad por parte de todos los sectores económicos de vincularse a los procesos de paz, se puede dar un especial énfasis a la vinculación del sector privado en la financiación del FIP por medio de las siguientes estrategias.

a. Emisión de Bonos de Paz, de suscripción obligatoria por parte de

personas naturales o empresas cuyo patrimonio sea superior a $210 millones. A través de los bonos se estima recaudar una cifra cercana a los US$1.000 millones;

b. De manera complementaria, se contemplarán estrategias para la captación de recursos provenientes de aportes voluntarios, especialmente de aquellos agentes económicos y sociales que no tendrán que realizar los aportes obligatorios;

e. Incentivos a la participación permanente del sector productivo en proyectos ya diseñados o en propósitos específicos reconocidos como prioritarios por las comunidades a nivel regional y local.

2. Recursos de la comunidad internacional La experiencia de otros países que han pasado por procesos de negociación de paz muestra que la comunidad internacional puede ser un ente financiador de gran importancia en estos procesos. En la mayoría de los casos los aportes han sido en donaciones y créditos blandos, pero también pueden lograrse a través de preferencias arancelarias.

Dadas las características, tanto en monto como en condiciones, que requerirá el FIP por la naturaleza de las actividades a financiar, los recursos de crédito externo deberán provenir principalmente de entidades multilaterales y bilaterales.

Una de las principales estrategias potenciales hasta ahora identificada para la financiación del FIP es la creación de un grupo consultivo que convocaría a un grupo de gobiernos de países desarrollados, el sector financiero internacional y determinados sectores productivos, con el fin de escuchar la presentación de un tema específico, plantear soluciones y coordinar esfuerzos tanto económicos como técnicos para la implantación de soluciones. En una primera etapa del grupo consultivo se podrían identificar los donantes (recursos sin costo) y en una segunda etapa se podría negociar la contratación de créditos con bancos, gobiernos y el sector privado.

3. Recursos del Presupuesto Nacional

En el mediano plazo, el FIP puede nutrirse del redireccionamiento de recursos provenientes de actividades de paz realizadas en años anteriores por diversas entidades gubernamentales hacia regiones vulnerables y en el mareo de las estrategias de paz.

D. Programas financiables

1. Programas para la construcción de la paz

El FIP financiará las acciones contempladas en el Plan Colombia, así como aquellas que se emprendan previo a la iniciación de las negociaciones. De igual manera, financiará otro tipo de acciones que contribuyan al fortalecimiento de los procesos de paz por medio de la disminución de los niveles de manifestaciones de violencia, no estrictamente relacionadas con el conflicto, pero a las cuales éste contribuye de manera importante.

2. Programa de apoyo al proceso de negociación

Este programa busca apoyar financieramente todos los aspectos operativos y procedimentales relacionados con el desarrollo de la negociación, de tal forma que se pueda garantizar su realización. Dentro de este programa se desarrollarán, entre otras, acciones tendientes a financiar reuniones que se requieran dentro del proceso, tanto en su etapa preliminar, como en la de iniciación y desarrollo formal del proceso de negociación.

3. Programas posconflicto

El FIP financiará programas de vinculación a la institucionalidad de los grupos actualmente alzados en armas de carácter rural y o urbano, que en el marco de los acuerdos de paz se acojan voluntariamente a un programa de este estilo. Estos programas se desarrollarán dc acuerdo con las características e intereses propios de cada uno de los diferentes integrantes de los grupos. De manera más específica, el FIP financiará programas para la normalización de aspectos de ciudadanía, al igual que programas encaminados a identificar y apoyar el desarrollo de las iniciativas empresariales. Igualmente, se promoverán acciones que permitan la participación de los grupos alzados en armas como nuevas fuerzas políticas3. Finalmente, el Fondo también financiará proyectos dirigidos a fortalecer la situación académica formal y no formal de los miembros de los grupos alzados en armas que opten por la incorporación.

Otro grupo importante a ser atendido dentro del proceso de paz, en la fase de estabilización posterior a lo que se denomina separación de fuerzas, son los militares que sean desvinculados de su servicio como resultado de una eventual reforma a los cuerpos militares y de seguridad, para lo cual es necesario prever su atención en el contexto del Programa de Incorporación, en este caso no a la institucionalidad, sino a la vida civil.

1De los 26.000 homicidios que ocurren anualmente, dos terceras partes se concentran en las zonas urbanas, y en algunas ciudades como Medellín y Cali, por ejemplo, las tasas exceden ampliamente los promedios nacionales. Castro M. y Salazar M. (1997) Acciones del Estado para promoverla convivencia y la seguridad en las ciudades, en Planeación y Desarrollo. Bogotá, Vol 28. No. 4, octubre-diciembre

2 Según Trujillo y Badel (1997), Costos económicos de la criminalidad y la violencia en Colombia: 1991 - 1996, en Planeación y Desarrollo, Vol 28, No 4, los costos brutos de la criminalidad urbana representaron un 2.72% del PIB en promedio entre 1991 y1996 y superan de manera importante a los costos del conflicto armado.

Uno de los aspectos de mayor importancia dentro de las demandas de los integrantes de los grupos alzados en armas como condición para la convivencia pacífica, es la de garantizar su participación política dentro del sistema democrático del país. Las experiencias de los acuerdos de paz ya adelantados no representan incentivo alguno para que los grupos alzados en armas se motiven a desarrollar su proyecto político desde la institucionalidad.